OBSERVATORIO DE LA
DESCENTRALIZACIÓN

Entrevista a Heinrich Von Baer, Presidente Fundación Chile Descentralizado… Desarrollado

DESCENTRALIZACIÓN: LA VOLUNTAD DE LA PRESIDENTA Y LA UNANIMIDAD DEL SENADO PARECE QUE NO SON SUFICIENTES.

Nos interesa poder conversar sobre el estado actual de los proyectos de descentralización de manera de poder registrar como Observatorio de la Descentralización la visión de la Fundación, entendiendo a ésta como un actor del proceso de descentralización que ha incidido en los logros alcanzados y en lo que queda por avanzar.

Nuestra primera pregunta es ¿Cuáles son los principales avances del proceso de descentralización del país desde que la Comisión Asesora Presidencial de Descentralización y Desarrollo Regional entregara su Informe a la Presidenta de la República el 7 de octubre de 2014?

Quiero, en primer lugar, saludar la iniciativa del Observatorio de la Descentralización que es una instancia destinada a evaluar los avances del proceso; es un instrumento muy necesario y muy estratégico que viene a llenar un vacío para generar indicadores objetivos que muestren las luces y sombras de ese proceso. Observar no sólo a los gobiernos de turno, sino también a otros actores como el Parlamento, la Academia, la sociedad civil, e incluyendo también a la propia Fundación Chile Descentralizado… Desarrollado.

Entrando en materia respecto de los avances principales y omisiones desde el 7 de octubre de 2014.

Hay avances que son importantes, pero son lentos e insuficientes.

La Comisión Asesora presidencial propuso 70 medidas estratégicas, 10 de ellas de carácter esencial en 5 ejes: el primero de descentralización política, traspaso de poder; el segundo de descentralización administrativa, traspaso de competencias; el tercero de descentralización fiscal y económica, traspaso de recursos, todos ellos de uso autónomo; el cuarto fortalecimiento de las capacidades regionales y locales; y, el quinto sobre participación ciudadana y control democrático.

De esos 5 ejes hay proyectos presentados en trámite legislativo sólo en dos de esos cinco ejes.

La principal reforma es la de descentralización política que fue presentada a fines de 2014. Este proyecto fue presentado en el plazo prometido por la Presidenta de la República. Sin embargo, el proyecto en su contenido, en su estructura y en su calidad técnica distaba mucho de lo que era esperable, puesto que tenía diversas contradicciones entre el mensaje presidencial que fundamentaba el proyecto y el texto del mismo. El primero distinguía claramente entre las funciones de gobierno regional y las de gobierno interior; mientras el segundo, creaba incluso la figura del “Gobernador Regional” dependiente del Presidente de la República, una figura inesperada y contradictoria con el Mensaje.

Yo entiendo que la figura del “Gobernador Regional” designado ya fue desechada…

Sí, pero la propuesta original del gobierno, en contenido y en tiempo de avance del proyecto (ya llevamos más de un año y medio desde que se presentó) ha sido insatisfactoria.

El avance se ha dado producto del debate público iniciado desde entonces a la fecha con un aporte muy importante de la Fundación Chile Descentralizado… Desarrollado con la organización de 4 seminarios nacionales y 10 seminarios regionales durante 2015, y como resultado de esa sensibilización y argumentación hacia el mundo político parlamentario, el Gobierno cedió a la lógica de no insistir en su propuesta original.

¿Ese sería, entonces, un primer avance importante?

Sí, porque más allá del nombre de esa figura, se ha cambiado y ahora el “Gobernador Regional” será la persona elegida por la ciudadanía y el gobierno designará “delegados presidenciales” a nivel de las provincias de cada región, lo que distingue mucho mejor los respectivos roles, para que la ciudadanía pueda entender de qué se trata.

En esa misma lógica, sin ninguna duda, hay otro gran avance producto del trabajo del Senado presidido por Patricio Walker, de la Comisión de Gobierno Interior presidida por Alberto Espina y de un grupo de cinco senadores coordinados por Antonio Horvath. Ellos han hecho un gran trabajo de perfeccionamiento de la iniciativa lo que ha permitido llegar al 1 de marzo de 2016 a poner en tabla el tema, a un debate amplio y a la aprobación unánime de la Sala de la idea de legislar sobre esta materia de Reforma Constitucional.

Se necesitaban 23 votos. Hasta el día anterior y la mañana de ese día no había seguridad de lograr ese alto quórum. Hubo un trabajo sostenido, tanto de la Subsecretaría de Desarrollo Regional del Gobierno, como de la Fundación Chile Descentralizado… Desarrollado para convencer a los más reticentes y después de 5 horas y media de debate se logró por 37 a cero, la aprobación general de esa iniciativa. Este es un hecho histórico irreversible en la historia republicana y chilena en materia de descentralización.

Si bien, en el análisis de los discursos que ha hecho el Observatorio de la Descentralización (ver el primer informe del mes de marzo 2016 del naciente Observatorio) se perciben las diferencias de compromiso, contenidos y actitudes de los diferentes senadores: unos muy comprometidos, otros con condicionantes, legítimos o no; el hecho macizo es que se alcanzó una votación unánime.

Chile ha iniciado un proceso de descentralización, cuyos tiempos, cuyos tonos, cuyos detalles, podrán tener muchos altos y bajos, pero ya no es un proceso que pueda volver a fojas cero.

Como lo ha reconocido el gobierno y lo ha reiterado nuestra Fundación: Chile ha iniciado un proceso desde el Estado Unitario anclado en el pasado a un Estado Unitario Descentralizado.

¿Cuáles serían los puntos críticos de ese proceso que se ha iniciado con la aprobación de la idea de legislar por 37 a cero? ¿Qué problemas tenemos en carpeta?

En ese proyecto hay 3 o 4 puntos críticos. El más importante, el que ha generado mayor controversia entre la coalición de gobierno –“la Nueva Mayoría”- y la oposición y los independientes se refiere al sistema electoral. Allí, ambas partes, calculadora en mano, en vez de mirar los impactos positivos, negativos o neutros de tal o cual sistema electoral para el fortalecimiento de la descentralización están proyectando cómo les irá en la elección que tendría lugar en noviembre de 2017 si se cumplen las metas del actual gobierno.

Las opciones planteadas son el sistema de mayoría absoluta con segunda vuelta que propone la Nueva Mayoría y el sistema de elección por mayoría simple en primera vuelta, igual al que rige actualmente para los alcaldes, que propone la oposición y los independientes.

La Comisión de Gobierno Interior del Senado votó por 3 votos contra 2 la elección por mayoría simple, pero ocurre que –como se trata de una Reforma Constitucional- ninguna de las dos alianzas tiene mayoría de votos para imponer uno u otro criterio. En consecuencia, no sólo se está abriendo el espacio para encontrar el mejor sistema, sino que por realismo político hay que encontrar una fórmula de acuerdo, un sistema mixto. Nuestra Fundación, con apoyo de la SUBDERE, ha contratado a una experta en sistemas electorales subnacionales para aportar la experiencia internacional comparada y dar luces en el debate político y en la búsqueda de un acuerdo.

¿Qué otros puntos críticos enfrenta el trámite parlamentario?

Los otros puntos críticos se refieren a la incorporación de algunos principios básicos, tal como el requisito que exige vincular los traspasos de competencias al traspaso de los recursos necesarios para poder cumplirlos, dado que se ha hecho una práctica habitual traspasar competencias a las regiones o los municipios, sin que ello vaya asociado a dicha transferencia de recursos. Otro principio en juego es el de privilegiar siempre, cuando se pueda cumplir bien la competencia, el nivel local sobre el regional y éste sobre el nacional de manera que las decisiones se tomen lo más cerca posible de los ciudadanos.

¿Cuál es su percepción de la posibilidad de llegar a acuerdos en estos puntos críticos?

Nosotros estamos colaborando activamente, desde la sociedad civil, para que estos acuerdos se puedan alcanzar. De lo que se trata es convertir a la descentralización en un Acuerdo País que supere la tradicional polaridad Gobierno – Oposición, superando los debates cortoplacistas, electoralistas o mezquinos entre ambas fuerzas.

Junto a este acuerdo en materia de Reformas Constitucionales, que –a nuestro juicio- es la madre de todas las batallas por la descentralización porque de ella dependen que se desencadenen los avances en las otras áreas; ha habido avances en la Ley de Transferencia de Competencias, cuya aprobación general por la Cámara de Diputados está próxima a lograrse en el curso de mayo próximo, lo que sería una señal muy positiva que cambiaría el estado de ánimo en favor de la descentralización.

¿Cree Usted que hay voluntad política para que este proceso llegue a la meta de las elecciones en 2017? ¿Ve Usted esa voluntad en la Presidenta de la República? Usted, junto al Senador Guillier y el Diputado González, líderes de las bancadas regionalistas, se reunieron con la Presidenta, con el Ministro Eyzaguirre y con el Subsecretario Cifuentes durante el mes de abril ¿Qué conclusiones sacaron de allí?

Bueno esto no es blanco o negro. El problema es que el tiempo está corriendo en nuestra contra. Si no se lograra la aprobación del actual trámite de la Reforma Constitucional y de la Ley de Traspaso de Competencias durante el mes de mayo no perderíamos un año, perderíamos un cuatrienio completo, con la consiguiente frustración de las comunidades regionales que han trabajado por estas metas. Recordemos los compromisos de campaña de la Presidenta Bachelet y de todos los candidatos presidenciales, el trabajo maratónico de la Comisión Asesora Presidencial; no lograr este avance causaría un daño adicional a la pérdida de la, ya muy gastada, credibilidad de la clase política.

Nosotros observamos que desde los compromisos de campaña, pasando por la creación de la Comisión Asesora Presidencial, hasta la última reunión que sostuvimos el 7 de abril, de parte de ella hay convicción y hay voluntad. Pero, eso no ha sido suficiente para imponer este criterio al conjunto del gobierno. Recordemos que desde el momento en que la Presidenta recibió el Informe de la Comisión –el 7 de octubre de 2014- ella señaló dirigiéndose a los ministros presentes en el acto: “y ahora espero que los ministros den el ancho para facilitar el avance de este proceso”. Eso, hasta ahora no ha ocurrido ni por parte del Ministro del Interior, ni del Ministro de Hacienda y la Dirección de Presupuestos, ni del Ministro Secretario General de la Presidencia, con la excepción del Subsecretario de Desarrollo Regional, lo cual son compromisos indispensables para avanzar.

Usted estuvo el 10 de abril con el Ministro Secretario General de la Presidencia ¿qué pasó allí?

Sí, hemos estado con varios ministros. Pero, antes quiero decir que en dos oportunidades la descentralización quedó debajo de la agenda político – legislativa y que con el apoyo de las bancadas regionalistas lideradas por el Senador Alejandro Guillier y el Diputado Rodrigo González que han mantenido un compromiso activo y creíble, se ha logrado reponer el tema. Pero, ni en el Ministerio del Interior que es el ministerio político, con la excepción ya mencionada de la SUBDERE, ni en el Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que es el Ministerio que maneja la agenda legislativa, hay convicción. Ellos parecen en actitud de observadores pasivos, pero no ponen en juego su poder para llevar adelante este proceso.

En este contexto, nosotros pedimos en el mes de enero una reunión con el Ministro de Hacienda y, a comienzos de abril, una reunión con el ministro Eyzaguirre.

La reunión con el Ministro de Hacienda fue un encuentro grato, cálido, franco, pero el punto más crítico es el atraso del proyecto de ley de descentralización fiscal, al cual la Presidenta comprometió fecha para Junio de 2015 y ha pasado casi un año y aún no es presentado. Eso nos preocupa sobremanera porque no sólo es indispensable para avanzar en forma coetánea en los aspectos políticos, administrativos y presupuestarios, sino porque además, algunos que están en contra de la descentralización exigen que este proyecto sea presentado para iniciar la consideración de los otros aspectos. Es más, sabemos que el gobierno contrató una asesoría experta del BID que entregó importantes aportes de la experiencia internacional comparada en materia de descentralización fiscal y ese trabajo ha sido desechado. Chile es el país más atrasado de América del Sur en esta materia y puede aprovechar toda la experiencia acumulada para hacer bien las cosas, sin repetir los errores que se han cometido en otras partes. El Ministro de Hacienda reconoció que este tema no ha tenido prioridad para ese ministerio. Por eso, en la reunión con la Presidenta insistimos en la materia. Pero, la responsabilidad por el no envío está en Hacienda.

La reunión con la Presidenta y la reunión con el Ministro Eyzaguirre las pedimos para pedir las urgencias necesarias con el propósito de sacar adelante en plazos adecuados para tener la elección de las máximas autoridades regionales en 2017, ya que las urgencias las maneja el gobierno.

La reunión con la Presidenta duró una hora veinte minutos. Ella escuchó mucho y fue tomando decisiones muy concretas y muy claras. Primero, la necesidad de fijar las urgencias necesarias, cuestión que debe manejar el Ministro Secretario General de la Presidencia. Y. segundo, se abrió y dio mandato para construir acuerdos entre gobierno y oposición en los puntos críticos, en especial respecto del sistema electoral. Ella fue clara en la necesidad de buscar alguna solución mixta entre la fórmula de mayoría absoluta con segunda vuelta que proponen los parlamentarios de la Nueva Mayoría y la fórmula de mayoría simple en primera vuelta que han planteado los parlamentarios de oposición.

Por otra parte, en la reunión con el Ministro Eyzaguirre hubo varios aspectos positivos.

En primer lugar, reconoció con franqueza que este es un tema respecto del cual no se ha comprometido y no tiene una convicción profunda ya que él viene de la prioridad de los equilibrios macroeconómicos. Hubo la oportunidad de tener un diálogo franco en que pudimos explicitar que la descentralización es importante para el desarrollo del país y que bien hecha no debiera afectar los equilibrios macroeconómicos. Pudimos decirle, como Fundación Chile Descentralizado, que nuestra posición no es llevar adelante este proceso a cualquier costo, sino de manera gradual, responsable y cuidando el desarrollo del país, evitando repetir algunas malas experiencias de los países vecinos. A nuestro juicio, ello permitió crear confianzas en favor de este proceso.

En ese clima, él reconoció haber recibido el mandato de la Presidenta para fijar urgencias y lograr acuerdos. Estaba acompañado por la subsecretaria Patricia Silva y el Director de Relaciones Políticas e Institucionales Gabriel De la Fuente, quienes fueron designados como contraparte para el seguimiento de este proceso en el trámite legislativo de los dos proyectos.

Se concluyó que la fijación de urgencias está relacionada con la construcción de acuerdos; cuestión que fue confirmada posteriormente con el Subsecretario de Desarrollo Regional quien elaboró un borrador de Protocolo de Acuerdos a ser negociado en las comisiones de Gobierno del Senado y de la Cámara de Diputados.

Entonces, mayo parece ser el mes clave para saber si ambos proyectos de Ley, el de Reforma Constitucional y el de Traspaso de Competencias serán aprobados por el Senado y la Cámara de Diputados y así dar vida al proceso de descentralización ¿Es así?

¡Absolutamente! Eso es clave. Si no se aprueban en mayo los respectivos proyectos en ambas Cámaras no se alcanza a cumplir dentro de este período de gobierno los compromisos contraídos por la Presidenta. Además, que sería muy simbólico y de amplio impacto comunicacional que en el Mensaje del 21 de mayo la Presidenta pudiera dar cuenta de estos logros.

Por eso, es necesario poner máxima prioridad y máxima presión desde todas las comunidades regionales para asegurar el avance de este proceso. Lo que está en juego no es la pérdida de un año, sino el éxito o fracaso de todo un período de gobierno en materia de descentralización.

Avances del proyecto de ley “Traspaso de Competencias” en la Cámara de Diputados

             El 6 de abril se ingresaron a la Cámara de Diputados indicaciones al proyecto de ley de Traspaso de Competencias. Las más relevantes se refirieron a las siguientes materias:

–           Plan Regional de Ordenamiento Territorial: Se incorpora expresamente que estos nuevos instrumentos de planificación territorial deben ser coherentes con las políticas nacionales en la materia. En el primer informe de la comisión se aprobó que estos planes podían establecer con carácter vinculante áreas de protección ambiental, cultural o paisajístico, no obstante, en la indicación se limita sólo al reconocimiento de las áreas que hayan sido declaradas como tales.

–           Funciones del Gobierno Regional: Se incorpora un artículo nuevo que se refiere a la forma de ejercicio de las competencias transferidas a los GORES, para precisar que estas deben ser coherentes y concordantes con las políticas, programas y procedimientos establecidos desde el nivel central.

–           Inversiones regionales en base a ítems o marcos presupuestarios: Se precisa en la indicación que es el Intendente en su calidad de órgano ejecutivo del GORE quién somete a aprobación del consejo el presupuesto regional. Esta es una norma que fue latamente discutida en el primer informe, no obstante, durante la tramitación en la Comisión de Hacienda se solicitó al Ejecutivo que hiciera esta modificación.

–           Administrador Regional: La indicación se hace cargo de una recomendación que surgió en el debate de la Comisión de Hacienda, en cuanto a exigir un título profesional de al menos 8 semestres para el desempeño de este cargo, debido a que en la Comisión de Gobierno no se establecieron requisitos.

–           Administración de las áreas metropolitanas: En este punto, la indicación complementa bastante el texto aprobado en el primer informe de la Comisión de Gobierno, estableciendo en carácter consultivo un comité de alcaldes para la adopción de decisiones que el GORE haga respecto de la administración de estas áreas y la dictación de un reglamento regional para el funcionamiento de este comité.   El texto del primer informe sólo contemplaba a este órgano en calidad de asesor. Adicionalmente, se crea un departamento de áreas metropolitanas, estableciéndose por ley una serie de funciones específicas para este órgano, se contempla la participación del GORE en los planes de descontaminación que establezca el Ministerio de Medio Ambiente y, finalmente, se permite la creación de un fondo especial de inversión metropolitana.

–           Gestión de residuos domiciliarios: Se permite que los GORES puedan participar en la gestión de los residuos domiciliarios en los territorios correspondiente a un área metropolitana, debiendo transferir los municipios respectivos los recursos para ello.

En relación a las indicaciones, muchas de ellas vienen a precisar conceptos y a complementar el texto aprobado en el primer informe de la Comisión de Gobierno, lo cual por cierto es positivo, no obstante, hay algunas modificaciones que vienen en cierta medida a subsumir las nuevas funciones y las competencias que se transferirían a los GORES, a los lineamientos establecidos por el nivel central, lo cual hace en algún grado ilusoria una descentralización real.

Este diagnóstico fue planteado y compartido por algunos integrantes de la Comisión de Gobierno Interior, sin embargo, a pesar de la autonomía regional parcial que pudiera generar esta iniciativa, hubo un consenso en avanzar y en aprobar este proyecto de ley, en razón de la urgente necesidad de descentralizar efectivamente el país.

Transcurrida una semana, y basado en un amplio apoyo político transversal, la Comisión de Gobierno Interior aprobó el 13 de abril el conjunto de indicaciones presentadas por el Ejecutivo al proyecto de “Traspaso de Competencias” que fortalece la regionalización y que plasman los consensos alcanzados en la Comisión de Hacienda, en un trámite previo.

La presidenta de la Comisión de Gobierno Interior, diputada Daniella Cicardini (PS), expresó que las indicaciones mejoran el proyecto y permiten entregarles coherencia a las políticas nacionales de carácter regional, por ejemplo, sobre ordenamiento territorial.

Desde la oposición, el diputado de la UDI por Aysén, David Sandoval consideró como un avance sustantivo el hecho que se incorpore en las áreas metropolitanas la posibilidad que los municipios transfieran a los gobiernos regionales la gestión de un área problemática como lo es la gestión de residuos. Sin embargo, el diputado lamentó que no se incluyera la posibilidad de transferir otras materias como la gestión del alumbrado público o de las áreas verdes.

Finalmente, con fecha 3 de mayo, en su trámite por la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados fueron aprobadas las indicaciones al proyecto de Transferencia de Competencias. Con ello se espera que este proyecto sea votado por la Sala de la Cámara el martes 10 de mayo, con lo cual estaría en condiciones de iniciar su siguiente trámite en el Senado.