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Coyuntura: Pandemia y Gobernanza Colaborativa
Las políticas sanitarias requieren un mando centralizado, pero con aplicación descentralizada. Las políticas de reactivación económica exigirán respuestas diferenciadas según la realidad de cada región y comuna.
Por Diego Portales Cifuentes, Director Ejecutivo Fundación Chile Descentralizado
La pandemia del coronavirus está afectando a todos y a todo. En primer lugar, es un problema sanitario de escala mundial, luego una crisis económica sin precedentes, comienzan a aparecer brotes de estallidos sociales en diversos países y, sin duda, pondrá en tela de juicio las estructuras políticas.
La pregunta que cabe hacerse tras dos meses de experiencias es acerca de las formas más eficaces para superar dichas crisis. Lo que observamos en la experiencia internacional y en nuestra propia realidad es que el centralismo extremo es un mal camino. En cambio, las luces vienen de aquellos que están explorando formas descentralizadas de gestión a través de una gobernanza colaborativa entre los distintos niveles del Estado y con políticas que propicien la participación de los ciudadanos.
¿QUIÉN DEBE DECIDIR QUÉ?
¿Quién puede hacer frente en mejores condiciones esta amenaza a la humanidad?
Siendo un problema global cabía esperar una respuesta a esa escala, pero no la habido en la medida de lo necesario.
El historiador israelita Yuval Harari lo denunció el pasado marzo. En un artículo en el Financial Times reproducido en varios periódicos latinoamericanos señaló: “Esperábamos ver, hace algunas semanas, una reunión de emergencia de los líderes globales para elaborar un plan de acción común. Los líderes del G 7 consiguieron organizar una videoconferencia, pero no resultó ningún plan global”. “En las crisis anteriores, como la financiera de 2008 o la epidemia de Ébola el 2014 los Estados Unidos asumieron el papel de líder global. Pero, el actual gobierno de EEUU abdicó el cargo de líder”.
Frente a esta ausencia cunde en todas partes el nacionalismo y el localismo. Los Estados Nacionales han sido los protagonistas de esta historia. Ello ha ocurrido incluso en la Unión Europea, entidad supranacional que se ha visto afectada por la profunda diferenciación de situaciones y por un egoísmo nacional de los que han resistido mejor frente a los más afectados. España ha suspendido el Pacto de Schengen y otros países han establecido diversos controles al acceso de personas. No se han alcanzado a esta fecha acuerdos de financiamiento de la Unión satisfactorios para las partes, especialmente para los países más afectados. Las muestras de solidaridad son sólo muestras.
Las respuestas nacionales han tenido resultados muy dispares. Se compara el éxito relativo de Alemania o Finlandia con el fracaso de Italia, España, Francia y Reino Unido. Un artículo del diario El País compara el rendimiento de los sistemas políticos centralizados con el ejemplo de Francia y los descentralizados como Alemania. A la fecha de la publicación 3.868 fallecidos en Alemania frente a los más de 18.000 en Francia. Alemania opera mediante acuerdos entre los Lander y el Gobierno Federal. Francia decide todo en París. Si bien el logro de acuerdos podría ser un problema se valora la experiencia. Úrsula Munch, directora de la Academia de Educación Política de Tutzing en Baviera ha señalado “en un momento excepcional es importante que distintos poderes ejecutivos ejerzan contrapeso y se controlen unos a otros y aporten distintas perspectivas en la toma de decisiones”. Por otra parte, la aparente mayor eficacia de una decisión centralizada del modelo francés agrava las faltas si se comenten errores, como el hecho de no haber puesto en marcha a tiempo los test de contagio. El director general del laboratorio de Ideas Fondepol, Dominique Reynié ha señalado que “la magnitud de la crisis puede llevar a una recomposición política más descentralizadora”. El epidemiólogo Willian Dab (ex – director general de sanidad francés) concluye: “las epidemias se ganan sobre el terreno, no en los despachos de los ministerios”.
LOS AVATARES DE LA EXPERIENCIA CHILENA
En un Estado tan centralista como el chileno poco de esto llega a ser tema relevante de debate. Sin embargo, el último semestre, con el estallido social primero y el coronavirus después, está emergiendo en la agenda pública la cuestión de la organización territorial del Estado.
Rol principal en este renacimiento descentralizador lo han jugado las autoridades democráticamente electas en los territorios: en especial los alcaldes. Fruto de esa presión se logró canalizar la protesta social en un prometedor proceso constituyente. La consulta del 15 de diciembre es un hito histórico de participación ciudadana descentralizada. De la misma manera, fue la presión de las autoridades comunales la que obligó al gobierno a crear la “Mesa Social COVID 19” y a tomar una rápida decisión de suspensión de clases en todos los niveles de la enseñanza, lo que al minimizar los contactos sociales ha contribuido a aminorar la expansión de la pandemia.
Son primeros pasos en la experiencia chilena de una descentralización real. Todavía predomina la decisión poco transparente, la actitud arrogante y el innecesario monopolio de la información y el poder. Ese es el tema que nos preocupa. ¿Cómo reconocer que la diversidad de Chile requiere decisiones diferenciadas por territorios y recogiendo tanto los datos, como las sensibilidades de la población?
En este sentido, es justo reconocer que el gobierno central ha avanzado en entender parte del asunto. Al aplicar medidas específicas a territorios más infectados por el virus va acotando su propagación. Es indudable que la situación metropolitana, de Ñuble, de la Araucanía o de Magallanes ha sido diferente a las de Atacama y Aysén. En unos casos las medidas de confinamiento han sido importantes; en los otros basta con aplicar barreras sanitarias.
Lo que falta por aprender es que la legitimidad de las medidas requiere generar el mayor consenso social posible. Anuncios apresurados y unilaterales como los del pronto retorno a clases, o el llamado a una vuelta al trabajo, sin especificar plazos, protocolos y métodos de seguimiento no solo pueden generar desobediencia civil, sino también un recrudecimiento de la epidemia.
En este sentido, urge un cambio de actitud. El gobierno del país debe saber escuchar. Pero, más que eso, como señala la experiencia alemana es importante que existan contrapesos entre distintos poderes: el nacional, el regional y el local.
Eso requiere un cambio institucional que comienza con la elección de gobernadores regionales y que continúa con un proceso gradual de traspaso de competencias y recursos de decisión subnacional.
Y es aquí donde el Estado chileno, en particular el actual gobierno, tiene una deuda grande. Cumplimiento cero de las promesas.
Desde 2009 la Constitución Política permite transferir competencias en fomento productivo, infraestructura y transportes y desarrollo social y cultural; ha transcurrido más de una década y nada.
Desde 2018 están definidas las normas que regulan y fijan las fechas de elección de gobernadores regionales y las modalidades del traspaso de competencias. Sin embargo, en estos días se multiplican las voces desde los medios de comunicación de la capital y desde el propio gobierno a través del ministro Blumel; a ellos se han sumado algunos alcaldes metropolitanos y otros incumbentes para cuestionar lo que se aprobó por unanimidad en el Parlamento y que acaba de ser ratificado: la elección conjunta de gobernadores y municipales para el 11 de abril de 2021.
Para qué hablar de la Ley de Financiamiento regional y local prometida por el ministro Briones para el mes de marzo: nada, ni una explicación.
CÓMO ENFRENTAR LOS PRÓXIMOS DESAFÍOS
La epidemia no está controlada. Lo que parecía una trayectoria moderada tuvo una primera explosión de magnitud en la Región Metropolitana. El centralismo excesivo, tantas veces denunciado en estas páginas, está cobrando la cuenta. Mientras la pandemia estaba concentrada en las comunas más acomodadas fue posible alcanzar el distanciamiento social y el ritmo de expansión fue relativamente lento. Cuando el foco se trasladó a las comunas populares la epidemia se desbordó: las condiciones de hacinamiento, la perentoria necesidad de salir a trabajar, el uso obligado del transporte público, entre otros factores, ha agudizado los problemas. Hasta ahora, esto no se ha expandido con esa fuerza al resto de las regiones; varias de ellas han logrado aplanar la curva y reducir el número de contagios. Nadie puede cantar victoria, pero la situación actual muestra fuertes diversidades territoriales.
La crisis económica está comenzando. La paralización de la actividad económica no esencial, el aumento del desempleo, la pérdida de ingresos, la precariedad y lentitud de las ayudas gubernamentales, entre otras causas, anuncian un año entre crítico y devastador. Urge estudiar, definir y poner en práctica políticas para desescalar el confinamiento cuándo y dónde se pueda, con los protocolos sanitarios más exigentes. Queda muy claro que esto será asimétrico, en función de la gravedad de la pandemia en los distintos territorios.
Las políticas sanitarias requieren un mando centralizado, pero con aplicación descentralizada. Las políticas de reactivación económica exigirán respuestas diferenciadas según la realidad de cada región y comuna.
Tal como lo muestran los países que tienen mejores desempeños esto requiere una gobernanza colaborativa entre los distintos niveles de la administración del Estado. Ya mencionamos el caso de Alemania, ahora agregamos otro más cercano: Argentina. Un caso digno de seguir lo ha mostrado el presidente Fernández quien se está reuniendo con los gobernadores provinciales y las autoridades locales para planificar en conjunto el final progresivo del confinamiento. Una reciente reunión de Piñera con un grupo de alcaldes parece una señal positiva para una nueva relación y un nuevo trato, pero la mayoría de las decisiones tienden a desmentir que ello sea posible. El centralismo endémico de la política chilena puede llevarnos a hacer las cosas muy mal, a tomar decisiones inoportunas y a condenar a los chilenos a horas muy duras. Sería lamentable.