Descentralización y Gobierno abierto: grandes desafíos territoriales para el 2022

Por Dr. José Hernández Bonivento

La respuesta no se encuentra en el retorno al centralismo y a la jerarquía como mecanismo de gestión, algo que en nuestros tiempos de complejidad social y democrática es insostenible, sino más bien en profundizar la democratización de la gestión de los asuntos públicos a través de una mayor transparencia, mayor participación y mayor rendición de cuentas.

Una de las discusiones que, al parecer, cuenta con gran acuerdo transversal en la Convención Constitucional, es el tema de la descentralización: sea la posición política que sea, pareciera existir un consenso en que el centralismo actual es insostenible, y que, en la nueva Constitución, las regiones y municipalidades tendrán mucho más que decir sobre los temas que acontecen en los territorios. Aun cuando quede mucho por discutir en cuanto a la forma y el fondo del nuevo marco institucional, el fortalecimiento de las regiones y las municipalidades parece no tener reversa.

Esto es una excelente noticia para uno de los países más centralizados de la OECD y, de paso, de América Latina, donde solamente hasta el 2021 se avanzó hacia la elección de sus autoridades regionales, más de 30 años después del retorno a la democracia. Sin embargo, si algo nos enseña la experiencia internacional es que la sola transferencia de competencias a los gobiernos subnacionales no logra, por sí sola, alcanzar las dos grandes promesas de la descentralización: la profundización de la democracia y el mejoramiento de las acciones estatales. Veamos esto un poco más en detalle.

Basados en la idea de la proximidad administrativa, donde la entidad estatal que está más cercana a la ciudadanía tendría más y mejores opciones para la gestión de los problemas de los territorios, varios académicos y académicas de América Latina, España y Estados Unidos han señalado la descentralización como una herramienta esencial para la legitimidad democrática de los gobiernos locales (la elección de las autoridades implica, a su vez, su obligación de rendir cuentas a sus votantes) y, de paso, para la legitimidad por resultados, entendiendo que a mayor proximidad se tiene mejor información sobre los problemas, los desafíos y las oportunidades de cada territorio, lo que permitiría focalizar esfuerzos según intereses locales, haciendo la gestión más eficaz y más eficiente (Blanco & Gomà, 2002; Falleti, 2010; Finot, 2007; Font, 2007; Grindle, 2007).

Sin embargo, dichas promesas se enfrentan a no pocos desafíos: en cuanto a la legitimidad democrática, la transferencia de competencias y recursos puede llegar a fomentar lógicas de poder local que no son, necesariamente, democráticas. La captura de los espacios locales de poder, y de paso de sus presupuestos, gracias a la preexistencia de lógicas informales de patrimonialismo y clientelismo, son materias recurrentes en los países de la región (Helmke & Levitsky, 2006; O’Donnell, 1993), y dicha transferencia de poder podría potencial estas lógicas preexistentes en el país. A su vez, en cuanto a la legitimidad por resultados, la transferencia de competencias termina convirtiéndose en una carga mayúscula cuando no viene acompañada de capacidades administrativas ni de recursos para enfrentarlas, complejizando a su vez las relaciones entre niveles de gobierno y generando, en ocasiones, ineficiencias, vacíos y duplicidades en la gestión, así como sobrecargas en el gasto público (Grindle, 2007).

¿Cómo podríamos enfrentar estos desafíos, ante una inminente descentralización del país? La respuesta no se encuentra en el retorno al centralismo y a la jerarquía como mecanismo de gestión, algo que en nuestros tiempos de complejidad social y democrática es insostenible, sino más bien en profundizar la democratización de la gestión de los asuntos públicos a través de una mayor transparencia, mayor participación y mayor rendición de cuentas. En otras palabras, a través de los principios del Gobierno Abierto.

Desde hace más de una década, el término “Gobierno Abierto” empezó a tomar vigencia internacional por su apuesta a un mayor acceso de la ciudadanía, tanto a la información pública y al quehacer de las autoridades estatales, como a los espacios de toma de decisión (Lathrop & Ruma, 2010; Meijer, Curtin, & Hillebrandt, 2012). Dicho acceso implicaría un círculo virtuoso deliberativo, donde una ciudadanía cada vez más informada tendría, a su vez, mayores capacidades para influir en las decisiones que le afectan directamente (Harrison & Sayogo, 2014; Worthy, 2010). A su vez, la apertura gubernamental generaría incentivos para evitar malas prácticas administrativas, buscando reducir las lógicas informales de clientelismo y corrupción, y promoviendo tanto la escucha activa como la rendición de cuentas a la ciudadanía (OECD, 2014; Resina & Güemes, 2019).

Como vemos, muchos puntos del Gobierno Abierto se relacionan directamente con las promesas de la descentralización, sobre todo en cuanto a legitimidad democrática y a logros por resultado. Es más, son múltiples las iniciativas que, desde el espacio local, han abogado por una mayor interacción entre actores sociales en los territorios, abriendo la “caja negra” de los gobiernos subnacionales y generando redes de trabajo y colaboración (Pogrebinschi, 2021). Es más, las potencialidades del espacio local para impactar la vida cotidiana de las personas ha sido razón esencial para que muchos esfuerzos internacionales se centren en este nivel de gobierno, incluyendo el programa OGP Local, de la Alianza para el Gobierno Abierto, desarrollado en más de 60 gobiernos locales de todo el mundo, incluyendo la Municipalidad de Peñalolén, en Chile (Open Government Partnership, 2019).

Sin embargo, según investigaciones tanto teóricas como empíricas, tanto la descentralización efectiva como la apertura gubernamental dependen de dos grandes macro cuestiones: el diseño institucional formal, y el tipo de interacciones informales entre agentes y organizaciones. Siguiendo con las teorías institucionalistas, tanto las formas legales como las lógicas de interacción y, por consiguiente, de poder, determinarían el éxito o fracaso de las iniciativas locales de acceso a la información y participación ciudadana, elementos esenciales para potenciar tanto la descentralización como la apertura gubernamental (Hernandez Bonivento, 2018).

En el primer punto, del diseño institucional, mucho tendrá que decir la Convención Constitucional, encargada de construir una nueva estructura para la gobernanza territorial. Sea cual sea el nombre o la fórmula que tenga este nuevo modelo de Estado, si buscamos potenciar los beneficios y reducir los costos de la descentralización, fomentando a su vez la apertura de los gobiernos subnacionales, el nuevo modelo debiera contar con, al menos, tres cualidades:

• Flexibilidad y Autonomía: para aprovechar, a través de la proximidad administrativa, las particularidades de cada contexto, la estructura legal debe ser lo suficientemente flexible para poderse adaptar a la diversidad territorial. A su vez, dicha flexibilidad debería estar centrada en los principios de autonomía regional, empoderando los gobiernos subnacionales para las decisiones se tomen sobre el terreno, y no sean dependientes en exceso del gobierno nacional.

• Claridad y Coordinación: sin embargo, la flexibilidad no debe traducirse en falta de claridad en cuanto a funciones y competencias con las que cuentan los diversos niveles de gobierno. Flexibilidad no debe ser sinónimo de vaguedad o vacío, sino un espacio en el cual, partiendo de reglas claras, se fomente el diálogo y la coordinación entre niveles de gobierno. De lo contrario, podríamos encontrarnos con duplicidad de acciones, vacíos de cobertura e ineficiencias de políticas sectoriales, que son esencialmente multinivel.

• Capacidades y Recursos: por último, aunque suene casi a Perogrullo, es fundamental que las transferencias de competencias vayan acompañadas, siempre, por transferencias de capacidades y de recursos. El fortalecimiento administrativo y financiero de los gobiernos regionales y municipales es un aspecto “sine qua non” para la descentralización y la apertura, pues en su ausencia se presentan efectos contraproducentes de falta de resultados y deslegitimación.

En cuanto al segundo punto, mucho más complejo aún que lo anterior, lamentablemente se requiere de mucho más que una nueva Constitución: se necesita una nueva ciudadanía, y una nueva concepción de lo que es gobernar. En el trabajo que hemos realizado en los últimos años sobre gobernanza municipal en Chile (Proyecto Fondecyt Iniciación 11170216) encontramos mecanismos de interacción entre municipalidades y organizaciones de la sociedad civil que se encuentran más alineadas con lógicas de competencia, negociación y presión que con aquellas basadas en colaboración, en participación ciudadana y apertura gubernamental. En un proyecto reciente que observa la implementación de mecanismos de gobierno abierto a nivel municipal en el país (Hernández Bonivento, 2021), encontramos que a pesar de existir un marco institucional para la transparencia y la participación a nivel local (con todas las fundadas críticas que podríamos hacerles), son pocas las municipalidades que generan acciones propias, adaptadas a sus necesidades y con énfasis colaborativo, siendo la voluntad del alcalde o alcaldesa, así como la movilización de la sociedad civil, los principales factores que explican dichas iniciativas.

Aunque los cambios en la gobernanza local son difíciles de lograr en el corto plazo, existen sin embargo razones para el optimismo: así como la lógicas centralistas y jerarquizadas han empezado a menguar, así también ha surgido un nuevo tipo de liderazgos locales y una nueva generación de organizaciones sociales que buscan rehacer los lazos de confianza entre las entidades de gobierno y la ciudadanía, a través de la escucha activa, la interacción colaborativa y la rendición de cuentas abierta y constante. A su vez, el empoderamiento de nuevas autoridades, como los gobernadores regionales, podría implicar un apoyo virtuoso a la construcción de gobiernos subnacionales fuertes, legítimos y empoderados, donde la colaboración primer por encima de la competencia. Hay que darle seguimiento a estos liderazgos, pero por el momento se revelan esperanzadores.

Está todo por verse en este nuevo año que recién empieza, tanto por los resultados de la Convención Constitucional, como por el papel del nuevo gobierno y su interacción con las nuevas autoridades regionales y locales. Desde ya, el compromiso de la academia regional debe estar en apoyar y fortalecer los territorios, en el fortalecimiento de una ciudadanía crítica e involucrada en las acciones estatales, y en la construcción de redes de diálogo, debate y colaboración entre actores sociales y entre niveles de gobierno. Son visiones mucho más complejas que la simplicidad con la que se presenta el populismo, el autoritarismo y la jerarquía, pero mucho más acorde a nuestra propia complejidad social. En palabras del filósofo vasco, Daniel Innerarity, la simplicidad es el mayor enemigo de la democracia actual, y el llamado a profundizar la democracia es el complejo, pero necesario, camino a seguir.