Una Constitución para descentralizar: La eterna discusión que resurge en la previa del Plebiscito

Los expertos apuestan por una nueva Carta Magna que elimine la tutela del Estado central sobre los territorios y les entregue mayor autonomía, aunque advierten que «no vamos a ser un país mejor si la descentralización no va acompañada de otras cosas».

A fines de septiembre, la polémica se apoderaba de los tres conglomerados políticos chilenos durante las negociaciones para inscribir listas de candidatos a primarias. La atención se centró en eso: en la capacidad de los partidos políticos de ponerse de acuerdo para una instancia que incluía un hito que, aunque pasó más desapercibido, era histórico. Por primera vez, se integraba la posibilidad de postular figuras para gobernar cada una de las regiones del país.

El 11 de abril del próximo año se llevarán a cabo las elecciones para esta autoridad regional, una iniciativa que fue promulgada en febrero de 2018 luego de casi cuatro años de discusión en el Congreso, como una medida dentro de la Agenda de Descentralización de la entonces Presidenta Michelle Bachelet. La figura implica la desaparición del intendente, hasta ahora designado por el Presidente de la República, aunque introduce la del delegado presidencial regional, a quien le corresponderá la jefatura superior del gobierno interior de cada región y la representación del Ejecutivo.

El hecho ha sido calificado como un avance en descentralización, aunque todavía es considerado como uno discreto por el presidente nacional de la «Fundación Chile Descentralizado… Desarrollado», Heinrich von Baer. «Es poco en comparación con lo comprometido por el programa del anterior y actual gobierno y especialmente poco comparado con la necesidad de Chile de alcanzar un desarrollo social y territorialmente equilibrado, justo, digno e integrado sobre la base de un desarrollo pleno de las potencialidades humanas y productivas latentes en las comunas y regiones», dice a Emol.

La figura, admite von Baer, otorgará la posibilidad no solo de elegir a la principal autoridad regional, sino que entregará mayor estabilidad al cargo —al hacer posible que la misma persona lo ocupe hasta por ocho años y eliminando la rotación de los nombramientos presidenciales—, además de requisitos como un programa de desarrollo regional como condición para inscribir las candidaturas y legitimidad de origen. A pesar de estos avances, el camino que queda por recorrer todavía es vasto.

«El principal obstáculo para un avance sostenido y efectivo del esfuerzo descentralizador que requiere el país es la falta de voluntad política de los gobiernos de turno y de una buena parte de los dirigentes políticos nacionales», explica el académico, que menciona un punto esencial a estas alturas del calendario: «Es un hecho objetivo que la Constitución vigente es inspirada en un modelo de Estado hiperpresidencialista, altamente centralizador, vertical, homogeneizante y compartimentalizado, cada vez más disfuncional y obsoleto para las dinámicas de redes colaborativas de multinivel y participativas propias del siglo XXI», dice.

«La Constitución representa un obstáculo insalvable para el proceso descentralizador que Chile necesita para desplegar de norte a sur su enorme y rica diversidad de potencialidades humanas y productivas latentes y subutilizadas», agrega. Su opinión es compartida dentro de los círculos de personas que estudian el fenómeno del centralismo. «En la práctica, se han dado la mano y potenciado la falta de voluntad política para descentralizar con las severas restricciones de la Constitución vigente».

Una Constitución centralista

Es la misma opinión que tiene la académica y directora de Descentralización y Cohesión Territorial de la Fundación Chile 21, Natalia Piergentili. «El centralismo tiene totalmente anclaje en la Constitución, porque en el capítulo XV está decretado que Chile se divide en regiones, provincias y comunas. Cuando se hizo la reforma para elegir gobernadores, se tuvo que cambiar la Constitución. En el fondo, el centralismo está declarado constitucionalmente», dice.

Por eso es que consideran que con el Plebiscito y el probable proceso constituyente que con él se abriría se habilita también una oportunidad para abordar esta característica del país en una nueva Carta Magna. El tópico fue también el principal tema de discusión en el último capítulo de Agenda Constitucional en EmolTV, donde se reunieron a conversar Paulina Vodanovic de Horizonte Ciudadano y Clemente Larraín del CEP.

«Los que creemos en la descentralización, creemos que hay que descentralizar no porque creamos que sea un modelo más virtuoso per se, sino porque creemos que es uno que va a ayudar a mitigar las desigualdades territoriales que hay en Chile, pero que no es suficiente. No vamos a ser un país desarrollado ni mejor ni con más garantías si la descentralización no va acompañada de otras cosas» Natalia Piergentili

Para Vodanovic, es claro que «no podemos hacer que todas las decisiones pasen por los escritorios de Santiago». «Es un cambio cultural, que va más allá del legal y que vino antes, es lo que empuja el cambio constitucional», dijo. En tanto, Larraín asegura que , si bien la descentralización es necesaria, «tampoco es un proceso inocuo, que no tenga costos ni tensiones». «Hay que aprovechar todas las ventajas que tiene la descentralización e intentar matizar o amortiguar los posibles problemas que pueda traer», afirmó.

Para Piergentili, «la descentralización tiene que estar en la discusión constitucional, pero no como un instrumento sino que en materia de foco respecto de un nuevo pacto social territorial». «Ojalá la Constitución consigne derechos y que esos derechos sean exigibles por la ciudadanía independiente del lugar donde vivan. A nosotros nos cuesta mucho salir de la realidad de Santiago y no reparamos en que, saliendo de aquí, el acceso a bienes, servicios públicos y para ejercer derechos es muy complejo. La descentralización es un medio», afirma.

«Los que creemos en la descentralización, creemos que hay que descentralizar no porque creamos que sea un modelo más virtuoso per se, sino porque creemos que es uno que va a ayudar a mitigar las desigualdades territoriales que hay en Chile, pero que no es suficiente. No vamos a ser un país desarrollado, ni mejor, ni con más garantías si la descentralización no va acompañada de otras cosas», advierte.

«El Plebiscito abre la oportunidad histórica —que también es una responsabilidad histórica— para consagrar en la futura Carta Magna y legado para las futuras generaciones no solo un ‘nuevo pacto social’, sino que también ‘territorial'», acota von Baer. «Es en los territorios donde la reducción de las severas brechas sociales se logra o no. En la práctica, ello significa un nuevo trato entre el Estado y sus territorios, que instituya en las municipalidades y los gobiernos regionales más poder, competencias y recursos de decisión autónoma, así como espacios significativos de participación de las organizaciones de la sociedad civil y la ciudadanía».

Eliminar la tutela

Aunque el tópico es amplio, la fundación que preside von Baer trabaja desde marzo en elaborar propuestas constitucionales tanto en descentralización como en participación, dos dimensiones que consideran «altamente interdependientes». «Decidimos convocar y coordinar a un grupo plural de 24 personalidades», cuenta el académico. En él participan miembros de la ex comisión asesora presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional, tanto juristas, como economistas, sociólogos, historiadores y especialistas en desarrollo local.

El equipo propone un conjunto de «principios de descentralización», como autonomía política, administrativa y fiscal; subsidariedad territorial, que «privilegia el nivel local sobre el regional, y ambos sobre el nacional»; diferenciación territorial; prohibición de tutela del gobierno central sobre las competencias de los gobiernos subnacionales; coordinación, equidad y solidaridad interterritorial, suficiencia en el financiamiento de competencias, interdicción de la arbitrariedad presupuestaria, y autonomía y responsabilidad fiscal.

«Es un hecho objetivo que la Constitución vigente es inspirada en un modelo de Estado hiperpresidencialista, altamente centralizador, vertical, homogeneizante y compartimentalizado, cada vez más disfuncional y obsoleto para las dinámicas de redes colaborativas de multinivel y participativas propias del siglo XXI» Heinrich von Baer

La tutela es un tópico que aborda Piergentili, quien considera que un avance sería que la Constitución borre la figura del delegado presidencial como compañía del gobernador regional. «La mirada de reforma del aparato estatal no solo tiene que estar centrada en los territorios, sino que eminentemente en el nivel central, porque finalmente esto es una pugna de poder», señala.

Otra propuesta es la del académico de la Facultad de Derecho y del Instituto de Filosofía de la U. Diego Portales, Hugo Herrera, quien considera que el hiperpresidencialismo chileno se debe combatir de la mano de la descentralización. «Una vía es la que le gusta a muchos constitucionalistas de Santiago, que es un semipresidencialismo donde el Primer Ministro asuma mayor poder y protagonismo y el Presidente quede circunscrito eminentemente a jefatura de Estado», expuso en EmolTV. «Pero hay otra forma de repartir poder que me parece mucho más relevante, que es atender no a la forma de Gobierno, sino a la forma de Estado».

«Hoy día el poder es muy centralista, está concentrado en Santiago. Las regiones, los intendentes, son impotentes, y la verdad es que todos los problemas territoriales, desde la cuestión mapuche hasta las llamadas zonas de sacrificio, desde el desierto que avanza hasta la sequía que está causando estragos en la zona centro, ninguno de esos problemas tiene solución mientras no existan autoridades en los territorios que realmente tengan poder para solucionarlo», dice. «Por una parte le puedes quitar así fuerza al Presidente de la República, pero por otra resuelves problemas urgentes: el hacinamiento en Santiago, la segregación urbana».

La división territorial

Otro tema de debate es la división misma del territorio chileno. Para Herrera, la propuesta que alguna vez hizo Ricardo Lagos de «macrorregiones» es una opción atractiva. «Le agregaría no solo competencias administrativas sino también políticas, con intendentes elegidos o gobernadores, sin delegados presidenciales, con parlamentos regionales y con un sistema de distribución de recursos equitativo», apunta.

La idea se opone a la tendencia que se ha seguido en los últimos años en Chile, luego de que se hayan creado nuevas regiones en el norte, el sur y la zona central. A Piergentili esta discusión le recuerda a algo que vivió cuando era jefa del área de Zonas Extremas del Ministerio del Interior y recibió una carta proveniente de Islas Huinchas. Ahí, los habitantes querían convertirse en comuna.

«Todos los problemas territoriales, desde la cuestión mapuche hasta las llamadas zonas de sacrificio, desde el desierto que avanza hasta la sequía que está causando estragos en la zona centro, ninguno de esos problemas tiene solución mientras no existan autoridades en los territorios que realmente tengan poder para solucionarlo» Hugo Herrera

«Fue tanta la insistencia que fui. Me tomé como cinco barcazas, dos avionetas, ¡no podía ser más aislado! Les preguntamos por qué querían ser comuna y ellos dijeron que no querían tener que ir hasta Puerto Aysén para hacer trámites. En el fondo lo que querían no era necesariamente ser comuna, sino que la gestión municipal llegara hasta su pueblo, que estaba a cinco horas de distancia. Al final instalamos todos los servicios que tenía la municipalidad pero concentrados en una especie de caja vecina. Ahí me di cuenta de que, para muchos, sentir que los toman en cuenta tiene que ver con tener institucionalidad», dice. »

Yo soy de la idea de que las regiones, como las conocemos hoy, responden más bien a una mirada geopolítica, que fue la instalación que se hizo durante la dictadura, más que a una mirada de desarrollo, pero no podemos desconocer derechos adquiridos. Yo no puedo decirle a alguien de Ñuble que no va a ser región, por mucho que le prometa más desarrollo y más trabajo. Ellos sienten que su institucionalidad es un derecho ganado. La idea, para mí, es que fortalezcamos lo que hay hacia adelante, sin crear más regiones, pero para eso tiene que dejar de haber zonas que se sientan como el patio trasero de otras más grandes», expone.

Mirando constituciones de otros países, von Baer habla de los federales como Alemania, Canadá, Australia o Suiza, o las comunidades autónomas de España, todos países «muy descentralizados y desarrollados» aunque señala que no lo imitaría en Chile porque «la selección del modelo de Estado más adecuado para el desarrollo social y territorial equilibrado de un país debe adecuarse a su respectiva realidad geográfica, histórica, demográfica, productiva y cultural».

«En esa lógica, en nuestra opinión, el modelo federal no es la solución adecuada para Chile, porque estaría asociado a un costo burocrático excesivo en relación a sus beneficios», dice. «Por lo mismo, hay más aprendizajes para nuestra realidad en países que, manteniendo la condición de unitarios, son efectivamente descentralizados, como es el caso de Francia, Italia y Colombia».

Fuente: https://www.emol.com/noticias/Nacional/2020/10/10/1000323/descentralizar-discusion-nueva-constitucion.html