Descentralización en Chile: del centralismo histórico a la democracia territorial

Por Patricio Meller
Profesor Titular de Ingeniería Industrial—U. de Chile e investigador del Centro de Sistemas Públicos (CSP) de esta unidad académica.

En la tercera columna de esta serie sobre descentralización regional, tema que el autor estudia y analiza hace más de dos años, el investigador sostiene que el dilema del país ya no es si descentralizar o no, sino cómo hacerlo de manera efectiva y sostenible. Asegura que de la capacidad política para transferir competencias y recursos dependerá que las regiones se conviertan en motores de innovación y bienestar, o que persista la brecha con el centro.

Desde 2018, Chile avanzó legislativamente hacia mayores competencias regionales: leyes recientes permitieron la elección popular de gobernadores regionales y ampliaron las atribuciones de los consejos regionales. Entonces, supuestamente, “lo que se hace en regiones se va a decidir en regiones”. Esto focalizará la inversión pública en infraestructura y la provisión de servicios según prioridades regionales.

Esto es lo que sucede en la casi totalidad de los países de la OCDE y lo que recomiendan los organismos internacionales en materia de eficiencia administrativa. Parafraseando a Mitterand (1981): “Chile necesitó del centralismo para construirse como Nación. Ahora necesita de la descentralización para transformarse en un país desarrollado”.

A continuación, presento las principales razones que se han señalado en relación con las ventajas y aspectos favorables de la descentralización.

PROFUNDIZACIÓN DE LA DEMOCRACIA TERRITORIAL

Chile ha tenido un desarrollo “extremadamente centralista” con un sesgo anti-regiones; Santiago concentra gran parte de la toma de decisiones políticas y económicas. En el siglo XXI, caracterizado por VICA (Volatilidad, Incertidumbre, Complejidad y Ambigüedad), el centralismo se transforma en un obstáculo para la democracia y el bienestar ciudadano.

El territorio de Chile (sin la Antártica) tiene 756.626 km²; la Región Metropolitana, 15.403 km², y la comuna de Santiago, 641 km². En este contexto, las primeras elecciones de gobernadores regionales en el año 2021 constituyeron un cambio importante en la “democracia territorial”. Con autoridades legítimamente elegidas (gobernadores y GORE), las regiones han comenzado a definir su tipo de crecimiento, su patrón de desarrollo, así como a plantear soluciones locales para los problemas de su población.

AUMENTO EN LAS DECISIONES LOCALES DE INVERSIÓN Y MEJORA EN LA EFICACIA EN EL USO DE LOS RECURSOS

La descentralización permite que los Gobiernos Regionales orienten directamente la inversión hacia proyectos urgentes para sus habitantes. Si contaran con mayores competencias y fondos propios, las regiones podrían asignar recursos con mayor rapidez y pertinencia, aprovechando su conocimiento e información local.

Chile es uno de los países de la OCDE con menor recaudación subnacional (3,2% del PIB versus 16% promedio OCDE). Esto explica que la mayoría de los municipios dependa de transferencias centrales (51,1% de ingresos municipales, frente al 38% promedio OCDE). Una mayor descentralización fiscal (fondos y atribuciones locales) reduciría esta dependencia e incentivaría una asignación más pertinente con prioridades locales.

La racionalidad económica y la literatura sugieren que la proximidad a empresas y sociedad civil suele generar “una mejor asignación de los recursos por la cercanía más directa a las preferencias de empresas y personas”, reduciendo costos administrativos. Por ejemplo, si cada región decide directamente sobre obras viales, salud o viviendas locales, se minimizan revisiones y reformulaciones, y los proyectos se adaptan con mayor rapidez a las condiciones específicas (clima, geografía, perfil productivo).

Proyectos financiados por el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) o convenios SUBDERE ilustran estas ventajas: al asignarse según planes territoriales, se obtiene mayor eficacia en la ejecución y apropiación comunitaria. Esto último constituiría una modalidad de implementación de la Alianza Público-Privada. En otras palabras, es más fácil generar esta alianza a nivel regional que a nivel nacional. Sin embargo, se requiere contar con capital humano calificado en la región para llevar a cabo esta labor.

En promedio, los gobiernos subnacionales de la OCDE ejecutan cerca del 40 % del gasto público y aproximadamente el 55 % de la inversión pública. Esto contrasta con Chile
(16 % inversión), lo que evidencia un amplio margen de expansión de fondos descentralizados.

INVOLUCRAMIENTO Y AUMENTO DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA

La mayor autonomía territorial suele acompañarse de más mecanismos de participación ciudadana. La elección directa de gobernadores ha ampliado la rendición de cuentas a nivel regional. Del mismo modo, muchos gobiernos locales han implementado instancias de consulta (presupuestos participativos, cabildos regionales, consejos consultivos) para definir prioridades.

Según la OCDE, el involucramiento de actores locales “ayuda a mejorar el diseño, implementación y aceptación pública de las políticas”. Esto permite que los habitantes fiscalicen de cerca la ejecución de proyectos públicos en su región, aumentando la transparencia.

El BID destaca que uno de los objetivos del programa de descentralización es “abrir oportunidades para la participación ciudadana, la rendición de cuentas al público y el control de gestión”. A nivel local, este incremento de voz ciudadana promueve, además, la cohesión social y la legitimidad de las autoridades regionales.

Estudios de opinión muestran que la ciudadanía valora positivamente la idea de que sus gobiernos regionales decidan sobre salud, infraestructura, obras civiles o fomento productivo, reforzando la democracia participativa.

FORTALECIMIENTO DE LAS IDENTIDADES REGIONALES

La descentralización también favorece el reconocimiento y rescate de las identidades locales. Los gobiernos regionales, al diseñar planes de desarrollo que destacan la identidad territorial, canalizan recursos hacia la promoción cultural, patrimonial y lingüística.

Por ejemplo, se financian festivales locales, museos, infraestructura turística ligada a la identidad regional (rutas del vino en O’Higgins, turismo arqueológico en Antofagasta o circuitos mapuche en La Araucanía). Esto refuerza el sentido de pertenencia de los habitantes, quienes ven representados sus intereses y valores.

Asimismo, las regiones pueden enfatizar su diversidad interna: las políticas educativas regionales suelen incorporar contenidos locales (historia, geografía regional, idiomas originarios) para cimentar la identidad territorial. En conjunto, la descentralización contribuye a recuperar la pluralidad de Chile frente a un pasado de políticas homogéneas desde Santiago.

El fortalecimiento de las identidades regionales genera dos efectos interesantes:

(a) Impacta en aspectos intangibles como la participación, la autoestima, la autovaloración y la solidaridad, lo que Amartya Sen denomina “capabilities”, es decir, la ampliación de las oportunidades que tienen los individuos de vivir una vida plena y creativa.

(b) Destacar la identidad regional puede considerarse como una valoración pública de activos culturales: patrimonio religioso, tangible (arquitectónico y arqueológico), intangible (saberes, prácticas y oficios) y artesanías.

Con una estrategia articulada en torno al turismo, estos activos pueden generar valorización económica mediante empleo e ingresos. Diversas actividades turísticas ya se han implementado basadas en producciones regionales, arqueológicas y artísticas:

• Rutas del Vino (Aconcagua, Maipú, Cachapoal, Colchagua, Curicó, Maule, Limarí), complementadas con museos, restaurantes y boutiques.
• Ruta del Pisco, con un enfoque similar.
• Ruta de la Arqueología (Los Vilos y Antofagasta).
• Ruta de las Momias de Chinchorro (Arica y Parinacota).
• Ruta del Arte Rupestre (Loa).

INNOVACIÓN EN POLÍTICAS PÚBLICAS REGIONALES

Con mayores atribuciones, las regiones se convierten en laboratorios de innovación pública. Al estar más cerca de problemas concretos, gobiernos regionales y municipales pueden experimentar soluciones originales.

Ya existen ejemplos: Valparaíso impulsa proyectos de gestión de residuos y la Región de Los Ríos, iniciativas en energía renovable local que difícilmente surgirían de un diseño centralizado.

Estudios internacionales advierten que los Estados extremadamente centralizados “inhiben las oportunidades de emprendimiento de colectivos alejados de la capital”. En cambio, la descentralización posibilita que cada territorio despliegue su creatividad y capacidades.

Al consolidarse la autonomía regional, se estimula y promueve la innovación institucional: adaptar reglamentos, pilotar proyectos públicos y aplicar tecnologías (como la digitalización municipal) de manera ágil, según el contexto local.

En suma, cuando las regiones ejercen nuevas competencias, se estimula el aprendizaje mutuo y la difusión de buenas prácticas adaptadas a cada realidad. La innovación gubernamental a nivel territorial ha cobrado fuerza mediante metodologías participativas, tecnológicas y organizativas nuevas.

En Chile, un ejemplo clave es el Laboratorio de Gobierno lanzado en 2015 por la Presidencia. Este impulsó dinámicas de innovación pública inspiradas en el modelo europeo: trabajar con funcionarios y ciudadanos para cocrear servicios y simplificar trámites. Una de sus propuestas innovadoras ha sido integrar las fases de diseño e implementación de políticas en un mismo proceso iterativo, en lugar de la secuencia tradicional fragmentada.

De ese modo, se busca diseñar políticas regionales iterando con la comunidad y adaptándolas sobre la marcha. Varias regiones han abierto oficinas de innovación o labs locales para recopilar ideas ciudadanas o testear prototipos (Apps municipales y presupuestos participativos digitales).

La experiencia comparada muestra que la innovación pública territorial germina cuando se adoptan métodos de gobernanza abiertos e intersectoriales. Asimismo, experiencias globales demuestran que incorporar ciudadanos, empresas y academia en la formulación de políticas (gobierno abierto), junto con prototipos rápidos o pruebas piloto (experimentalismo) mejora la relevancia y eficacia de las intervenciones regionales.

Los territorios que instauran laboratorios de innovación o fondos concursables tienden a generar aprendizajes organizativos y culturales que fortalecen el desempeño de la gobernanza local.

MÁS ALLÁ DEL CENTRALISMO

Por todo esto, y por mucho más, al consolidar un Estado verdaderamente territorial, Chile podrá equilibrar su desarrollo económico-social, fortaleciendo la democracia y la eficiencia en todo el país. Una descentralización efectiva, que no se limite al diseño formal de nuevas instituciones, sino que esté acompañada por una real transferencia de competencias, recursos y responsabilidades, puede convertirse en un motor eficaz para el desarrollo regional y, por extensión, para el crecimiento nacional.

La descentralización no es únicamente un mecanismo administrativo, sino un cambio de paradigma en la manera en que se conciben las políticas públicas y la relación entre el Estado y la ciudadanía. Al acercar la toma de decisiones al territorio, se fomenta una mayor pertinencia en la asignación de recursos, se estimula la innovación y se refuerza el vínculo entre autoridades y comunidades, aumentando la legitimidad de las decisiones. Asimismo, al valorar las identidades regionales y canalizar recursos hacia el patrimonio cultural, el turismo y las capacidades locales, se amplía la noción de desarrollo más allá del crecimiento económico, hacia una construcción integral de bienestar y cohesión social.

La experiencia internacional muestra que aquellos países que han logrado transitar desde modelos altamente centralizados hacia esquemas más descentralizados no solo han alcanzado mejores niveles de eficiencia administrativa, sino también una mayor estabilidad democrática y una distribución más equitativa de las oportunidades. En este sentido, Chile tiene hoy la posibilidad de avanzar hacia un modelo que combine la unidad nacional con la diversidad territorial, permitiendo que cada región despliegue sus propias ventajas comparativas y contribuya al desarrollo del conjunto.

No obstante, los beneficios de la descentralización no ocurrirán automáticamente. Su éxito dependerá de acompañar estos procesos con mecanismos sólidos de evaluación, transparencia, fortalecimiento institucional y generación de capacidades técnicas a nivel local. Solo así será posible evitar que la descentralización derive en desigualdades territoriales mayores, o en una mera transferencia de responsabilidades sin los medios adecuados para cumplirlas.

En definitiva, la descentralización debe entenderse como un proyecto político y social de largo plazo: una estrategia para democratizar el poder, distribuir mejor las oportunidades y reconocer la riqueza de la diversidad regional de Chile. Si el centralismo fue necesario para construir la nación en el pasado, hoy la descentralización es indispensable para proyectar al país hacia un desarrollo más inclusivo, equilibrado y sostenible.

¿Nos dejarán los equilibrios del poder dar este paso? Por el bien de Chile, espero que sí.