Del territorio en la encrucijada, a la planificación estratégica: los PROT a la hora de su implementación

Por Esteban Szmulewicz Ramírez

La entrada en vigencia del Reglamento de los Planes Regionales de Ordenamiento Territorial (PROT) abre una oportunidad para fortalecer la planificación regional en Chile. Sin embargo, las restricciones de su alcance vinculante, la persistencia del centralismo y las dificultades de coordinación institucional plantean desafíos para avanzar hacia una gobernanza territorial integrada, descentralizada y capaz de enfrentar los efectos del cambio climático.

1. La urgencia climática y el espejo de nuestras falencias territoriales

Durante el mes de Julio, fuimos testigos de la terrible urgencia climática en las regiones de Coquimbo y Atacama. En las últimas semanas, el extremo norte y la zona central han sufrido fenómenos climáticos que han causado severas afectaciones a las personas, las infraestructuras y las dinámicas de nuestras ciudades y asentamientos. Ahora bien, como sostuvimos en una columna anterior (Szmulewicz, Olivares y Ansaldi, El Mostrador, 10 de agosto de 2026), las dramáticas consecuencias de estos fenómenos naturales representan los síntomas visibles y dramáticos de un modelo de ordenamiento territorial deficitario, que históricamente ha fracasado en prevenir la ocupación de áreas de riesgo y en generar una gobernanza anticipatoria y sustentable del territorio.

Como lo han advertido tanto la Política Nacional de Ordenamiento Territorial (2021) como la Política Nacional de Derecho Rural (2020), existe una vulnerabilidad en las conexiones entre lo urbano y lo rural, en donde convergen intensas presiones sobre el uso del suelo, un poblamiento desregulado y crecientes conflictos socioambientales, hoy exponencialmente amplificados por los efectos del cambio climático, mediante una mirada sistémica de los territorios más allá de la dicotomía urbano-rural. Frente a este complejo escenario, los Planes Regionales de Ordenamiento Territorial (PROT) irrumpen como la promesa institucional más ambiciosa para articular una visión estratégica de escala regional. En cierta medida, los PROT vienen a alinearse con la concepción de ordenamiento territorial como una “disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector” (Carta Europea de ordenación del territorio 1983). De hecho, este concepto es recogido en nuestro país por la Política Nacional de Ordenamiento Territorial, al definir al ordenamiento territorial como un “proceso técnico-político que orienta la toma de decisiones para la organización y expresión espacial de una visión de desarrollo del país, permitiendo: la definición y orientación de la ocupación del territorio con su organización temporal y espacial; y la definición de un conjunto de reglas y orientaciones para compatibilizar la relación entre desarrollo económico, social y ambiental; junto con propiciar la articulación entre políticas, planes y programas” (PNOT 2021).

No obstante esta vanguardista visión, la reciente entrada en vigencia del esperado Reglamento de los PROT (Decreto N° 243 del Ministerio del Interior de 4 de marzo de 2026), devela que el verdadero desafío no reside únicamente en la capacidad técnica de diseño, sino en resolver profundos nudos jurídico-institucionales y de gobernanza.

Para comprender la magnitud del reto, es indispensable reconocer el contexto histórico de los PROT, como lo han apuntado entre otros Szmulewicz (2014), Precht, Reyes y Salamanca (2016) y Márquez y Veloso (2020), marcado por una dispersión normativa e institucional, integrada por múltiples instrumentos sectoriales, de diversa jerarquía, con enfoque predominantemente urbanístico, y dictados por distintas autoridades sin mecanismos efectivos de integración, derivó en una gobernanza fragmentada.

La evolución hacia un marco regional más coherente ha sido gradual. A nivel constitucional, el mandato de desarrollo equitativo, solidario y armónico entre territorios (arts. 3 y 115 CPR), sumado a la reforma que mandató la transferencia de competencias, entre otras en materias de ordenamiento territorial, a los Gobiernos Regionales (art. 114 CPR), sentó las bases del proceso. De esta manera, las reformas constitucionales de 2009 y 2017 dan cuenta de una comprensión del ordenamiento territorial como una competencia que debiera estar, en línea de tendencia, radicada en los gobiernos regionales.

En el plano legislativo, el itinerario abarca el mandato de uso racional del suelo en la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente (art. 39 LBMA), la primera mención formal de los PROT en la Ley 20.417 de 2010 vinculada a la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE). Posteriormente, se produce la introducción más detallada de los PROT mediante la Ley de Fortalecimiento de la Regionalización (N° 21.074 de 2018), la que consagró definitivamente a los PROT como instrumentos dotados de vinculatoriedad jurídica, así como también una ampliación de las funciones de los GORE en materias de ordenamiento territorial. Este proceso ha sido complementado por decretos de transferencia de competencias y la normativa de modernización de la planificación (la que incluyó, vale la pena destacar, una específica articulación entre PROT y zonificación de la costa, cuyo desempeño aún no está a la vista).

Definidos en la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (LOCGAR, art. 17 a), los PROT se conciben como herramientas orientadoras que estructuran la utilización del territorio regional a través de lineamientos estratégicos y una macrozonificación con un horizonte temporal de 30 años. Su principal hito transformador es constituirse como el primer y único instrumento de planificación territorial con carácter vinculante a nivel regional. Asimismo, el marco normativo le exige integrar la variable climática de forma transversal en todas sus etapas, vinculándose obligatoriamente con la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) y los planes de acción regional de cambio climático.

2. La “camisa de fuerza” urbanística: La paradoja del alcance legal del PROT

A pesar de estos avances sustanciales, el núcleo del debate jurídico radica en la severa restricción legal que afecta la exigibilidad del PROT. En virtud de lo dispuesto en la propia LOCGAR, los lineamientos vinculantes del PROT —referidos al establecimiento de condiciones para la localización de sistemas de tratamiento de residuos, así como la identificación de áreas de localización preferente para infraestructuras y actividades productivas, y las condiciones para la localización de infraestructuras y actividades productivas— se limitan estrictamente a aquellos territorios que no se encuentran comprendidos en la planificación urbanística, al tiempo que deben reconocer las áreas colocadas bajo protección oficial (ver los artículos 31 y 32 del Reglamento PROT).

En la práctica, esto significa que el PROT regiría casi con exclusividad sobre las áreas rurales. El dilema de gobernanza es evidente: en la medida en que las zonas urbanas expandan sus límites mediante la actualización de los planes urbanísticos, podrían ir reduciendo progresivamente el campo de acción vinculante del PROT, neutralizando su capacidad de ordenamiento metropolitano y regional, y la macrozonificación que debiera guiar la visión global del ordenamiento territorial.

Surge además una ambigüedad sobre qué debe entenderse exactamente por “planificación urbanística”: ¿se refiere solo a comunas que no cuentan con IPT alguno, o abarca también las zonas no reguladas dentro de comunas que sí poseen un plan vigente? A su vez, respecto del mero reconocimiento de las áreas colocadas bajo protección oficial, creemos que ello también debiera ser analizado a la luz del carácter orientador global del conjunto del territorio regional con el que se pensó al PROT, lo que debiera irradiar también a las áreas silvestres protegidas y otros territorios especiales.

Dada la perspectiva a 30 años que debe imprimírsele a los PROT y el mandato constitucional de descentralización (artículo 3 constitucional), así como los mandatos sobre transferencia de competencias a los gobiernos regionales, lo coherente sería interpretar que las futuras formulaciones o reformas de los instrumentos de planificación urbanística deben armonizarse a fin de ajustarse y ser compatibles con las directrices estratégicas del PROT, impidiendo que la escala local desarticule la visión territorial integradora desde el nivel regional (razones constitucionales para hacer primar a este último, como se ha dicho, existen), de acuerdo al artículo 5° letra d) del Reglamento PROT. A su turno, esta misma línea argumental llevaría a sostener que las autoridades propias de las áreas bajo protección oficial (SBAP, Consejo de Monumentos Nacionales, u otras) debieran hacer los ajustes pertinentes a sus propios instrumentos reguladores (planes de manejo u otros) para hacer compatible la organización de esos territorios específicos, con la macrozonificación configurada por el respectivo PROT, de conformidad con el artículo 6° del Reglamento mencionado; y mejor aún, debieran también involucrarse en la elaboración de los respectivos PROT en la región que corresponda.

3. Gobernanza multinivel: desafíos del centralismo y tensión entre lógicas sectoriales

En el ámbito de la gobernanza institucional, como sostienen Hooghe y Marks (2003 y 2004) la implementación del PROT ejemplifica la tensión clásica entre dos formas de organización: las organizaciones generalistas de escala regional (Tipo 1), encarnadas por los Gobiernos Regionales, y las organizaciones especializadas de carácter sectorial (Tipo 2), representadas por los ministerios y servicios públicos del gobierno central.

El mayor reto institucional para la autoridad regional, que como hemos venido sosteniendo debería tener preeminencia en esta materia, radica en la exigencia legal de someter el anteproyecto del PROT al ‘informe favorable’ de la Comisión Interministerial de Ciudad, Vivienda y Territorio (COMICIVyT) a nivel central. Como han argumentado Orellana, Arenas y Moreno (2020) y Delooz y Serrano (2023), esta condición configura un mecanismo de tutela administrativa del poder central sobre las regiones, que en definitiva cercena la capacidad configuradora de los Gobiernos Regionales y restringe el rol de los Gobernadores Regionales electos democráticamente.

A esta subordinación vertical se añade la complejidad de la coordinación horizontal. La gobernanza del PROT debe articular reparticiones con agendas e intereses sumamente heterogéneos y más o menos rígidos, que abarcan desde el Ministerio de Obras Públicas y el Ministerio de Minería hasta el Ministerio de Defensa Nacional en el caso de la zonificación de la costa, así como un haz diverso de servicios públicos. Asimismo, la convivencia política entre los Gobernadores Regionales y los Delegados Presidenciales representa una prueba constante para la gobernabilidad regional. En palabras de Montecinos y Szmulewicz (2019), sin un liderazgo claro y capaz de coordinar la fragmentación sectorial a un proyecto de desarrollo consensuado, el PROT corre el riesgo de verse diluido por presiones ministeriales o coyunturales.

4. La gobernanza de la participación y la alianza territorial local

La gobernanza de los PROT no concluye en la coordinación entre autoridades estatales. Al contrario, el Reglamento del PROT consagra un procedimiento deliberativo estructurado en tres instancias formales de participación ciudadana —que incluyen la formulación de la imagen objetivo, la evaluación de alternativas de estructuración y el anteproyecto—, articuladas con las exigencias de la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) y, cuando corresponda, la consulta indígena conforme al Convenio 169 de la OIT.

El reto radica en evitar que este denso itinerario participativo sea percibido como un mero trámite burocrático o de convalidación formal. Como han planteado Orellana, Arenas y Moreno (2000), el PROT debe erigirse como una herramienta articuladora de una gobernanza a escala regional con un enfoque consensuado e intersectorial. Una gobernanza territorial efectiva requiere construir alianzas permanentes entre el Gobierno Regional, el Consejo Regional, los municipios, representantes gremiales y empresariales, las organizaciones de la sociedad civil y la academia regional. Aunque las municipalidades defiendan celosamente su autonomía urbanística, su incorporación temprana en el proceso de elaboración del PROT es vital, toda vez que las orientaciones de largo plazo del plan regional definirán las condiciones de sustentabilidad, infraestructura y resiliencia en las cuales se desenvolverán sus propias comunidades.

En definitiva, los Planes Regionales de Ordenamiento Territorial constituyen el esfuerzo normativo e institucional más trascendente de las últimas décadas para ordenar el espacio en Chile. No obstante, su potencial transformador se encuentra condicionado al abordaje innovador e inteligente de sus debilidades de diseño: se debe, por un lado, neutralizar el riesgo de marginalización del PROT ante la expansión urbanística y, por el otro, deben atenuarse (o lisa y llanamente reformarse) los actuales controles centralistas representados por la tutela de la COMICIVyT, así como abordar los desafíos de la coordinación institucional y la participación ciudadana.

Solamente mediante una concepción de la autoridad regional con capacidad de articulación real y un marco normativo armónico, el PROT podrá desplegar todo su potencial innovador y estratégico, en un ámbito de nuestras políticas públicas que, hasta ahora, se ha caracterizado por un lamentable lastre de normas y prácticas visiblemente obsoletas. (Santiago, 27 de octubre de 2026)