Por Diego Portales, Director Ejecutivo Fundación Chile Descentralizado

Cuesta entender lo que ocurre con las reformas del proceso de descentralización. Aprobadas las leyes por contundente mayoría, parecía que el camino estaba pavimentado para ponerse a trabajar con dedicación y así preparar el cambio con el propósito de estar en las mejores condiciones a la hora que asuman sus cargos los gobernadores regionales electos.

La ley de “fortalecimiento de la regionalización” determinaba la necesidad de reglamentos. A poco andar el nuevo gobierno anunció que durante 2018 ellos estarían publicados, entregando incluso una carta Gantt al respecto. No se ha cumplido en los plazos comprometidos.

Con bastante atraso respecto del plazo legal (que la Ley fijó en 3 meses), el 14 de Febrero de 2019, se publicó el reglamento de “Zonas Rezagadas”. Recién en Mayo de 2019 ingresó a Contraloría el Reglamento para la autorización y revocación de Áreas Metropolitanas. El resto de la normativa, especialmente la Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) que dará el marco general a los ordenamientos regionales respectivos, está pendiente.

En cambio, este período ha sido prolífico en intentos por desandar lo andado, revertir o postergar el proceso. Múltiples mensajes desde el mundo político y parlamentario y por parte de comisiones asesoras y centros de pensamiento capitalinos han advertido sobre los “riesgos catastróficos” que amenazan el país con este tímido inicio del proceso.

Lo nuevo del último mes (julio y agosto) es que ahora sí, parece, los actores principales comienzan a alinear su acción en lograr perfeccionamientos respecto de lo ya aprobado.

Lo nuevo, también, es que la Mesa de Trabajo a que ha convocado el gobierno, con participación de expertos seleccionados por él mismo y por partidos políticos de amplio espectro, comenzó a trabajar y está funcionando.

Las dudas sobre la efectividad del método surgen de la experiencia de la creación de 4 mesas de trabajo constituidas formalmente por el gobierno con expertos designados por las bancadas regionalistas (Capital humano, Ordenamiento territorial, Participación social y Financiamiento regional). Estas mesas funcionaron entre septiembre y Diciembre de 2018 y culminaron, parcialmente, con una entrega de conclusiones por parte de las, políticamente transversales, bancadas regionalistas. Sin embargo, el gobierno las dejó caer.

La nueva “Mesa” tiene 60 días para hacer propuestas de mejoras. En la primera sesión la mayoría de sus integrantes expresó su compromiso de colaborar en la tarea a condición de que se descartara de plano cualquier intento de postergar las elecciones. El resto mantuvo significativo silencio.

Pero, el ruido viene de otra “mesa”, la “Comisión Asesora Permanente para la Modernización del Estado”. Una, cuyos integrantes han sido designados unilateralmente por el Ejecutivo y que, si bien son personas destacadas en sus ámbitos de conocimiento, son todos capitalinos y solo un par de ellos han tenido dedicación a las reformas descentralizadoras.

Ya en enero de este año habían emitido un primer documento dirigido al presidente de la República, en el cual alertaban sobre lo que llamaron el peligro de “una fuente inagotable de conflictos para el futuro cercano entre los gobiernos regionales y el gobierno central”. Y eran particularmente críticos de la fecha de la elección argumentando sobre “un desacople temporal entre las elecciones regionales y las elecciones presidenciales y parlamentarias”. Ambos razonamientos confluyeron con iniciativas políticas paralelas destinadas a promover la postergación de las elecciones a gobernador regional.

A fines de Julio, el Consejo Asesor Permanente, respondiendo a requerimientos del presidente de la República, ha hecho nuevas sugerencias las cuales, dicen, “resulta conveniente… sean ejecutadas con anticipación al período electoral más próximo”. Esta vez no se insiste en el desacople, pero sí se reitera en que todo quede legislado antes de la instalación de los gobernadores regionales. Un temor excesivo al cambio y, a nuestro juicio, impracticable, ya que la naturaleza del proceso irá requiriendo ajustes a partir de la diversidad de experiencias.

Lo que esta coyuntura indica es que tiende a desaparecer la expectativa de algunos de postergar las elecciones. Frente a la potente manifestación de voluntad de una mayoría transversal de parlamentarios, nadie quiere tirar la primera piedra de una impopular e inviable postergación.

Por su parte, la ciudadanía de regiones espera que, esta vez, el trabajo culmine con seriedad. No repetir la mala experiencia de la primera convocatoria a cuatro mesas que se transformaron en “mesitas”. Pero, tampoco confundirla con instancias paralelas que se transforman en potenciales “mesones” donde se excluye a los parlamentarios que deberán legislar. Al menos la Mesa de Trabajo que coordina la SUBDERE intenta representar la opinión real de la diversidad política representada en el Parlamento y está conformada por varios expertos que son de regiones y han vivido de cerca el proceso de reformas pro – descentralización.

Paralelamente, el clima electoral en regiones ya comienza a elevarse. Empiezan a perfilarse candidatos a gobernadores regionales y algunos partidos políticos ya deliberan sobre sus opciones. Quienes antes entiendan que la democracia regional necesita profundizarse ahora, tendrá ventajas sobre aquellos que se han especializado en colocar una y otra exigencia para postergar el proceso en aras de una “descentralización perfecta”.

Por Jaime Gré, periodista, Director de Comunicaciones Fundación Chile Descentralizado

El año nuevo de 2021 será especialmente nuevo para las regiones. Todas ellas habrán iniciado un proceso inédito: contar con dos autoridades ejecutivas en un mismo territorio. En efecto, el 25 de octubre de 2020 se habrán realizado las elecciones de gobernadores regionales, y quienes resulten electos y legitimados por la ciudadanía de su región deberán convivir con la otra autoridad: el delegado presidencia regional designado por el gobierno central.

A diferencia de lo que todavía muchos señalan, esa presencia de dos autoridades en un mismo territorio, no es un error del legislador, sino consecuencia del modelo de organización territorial del Estado que Chile adoptó al instituir la elección democrática de los gobernadores regionales. En lo sustantivo, ello significa transitar del actual modelo unitario-centralizado a un modelo unitario-descentralizado, descartando el modelo federal, por significar costos burocráticos desproporcionados al tamaño actual y futuros de la población y economía de nuestro país. La consecuencia del modelo unitario-descentralizado, es que la responsabilidad de conducir el desarrollo de la respectiva región, recaen en la nueva autoridad del gobernador regional, en tanto que las de gobierno interior, en los delegados presidenciales regionales y provinciales.

La pregunta es: ¿cómo convivirán ambas autoridades? Muy probablemente, ello dependerá, por una parte, de la claridad en los roles que le corresponda a cada uno y de la precisión y delimitación de las competencias para ejercer dicho rol. Y de otra, de las instancias de coordinación y de resolución de conflictos con que cuenten ambas autoridades. Y aquí está la interrogante todavía no resuelta por el legislador ya que a la fecha aún no existe una instancia formal de coordinación ni un mecanismo de abordaje y resolución de eventuales conflictos.

Esta pregunta de cómo convivirán ambas autoridades está intentando ser abordada desde diversos ámbitos y posturas.

En este articulo intentaremos resumir dos aproximaciones a este tema, ambas publicadas en dos artículos del nuevo libro “Desarrollo Territorial Colaborativo” (2019, Ediciones Universidad de La Frontera, Fundación Chile Descentralizado). La primera, formulada por los académicos Egon Montecinos y Esteban Szmulewicz en su trabajo “Gobernadores Regionales y Delegados Presidenciales: zonas de conflicto y espacios de colaboración”. Y la otra, denominada “Hacia un desarrollo territorial desarrollo territorial colaborativo: hitos, aprendizajes y nuevos desafíos”, propuesta por Diego Portales y Heinrich von Baer, de la Fundación Chile Descentralizado.

En el citado artículo de Montecinos y Szmulewicz se sugiere que es natural que haya descoordinaciones y conflictos ya que la arquitectura política regional que resultará de las elecciones de gobernadores regionales y alcaldes así lo hace prever. Es muy posible que en varias regiones el gobernador regional electo no sea de la coalición de gobierno actual, la que designará como delegado presidencial a alguien de su bloque. Ello podría dar origen al bloqueo de políticas por parte de unos respecto de otros, con los subsecuentes problemas para la región.

Hasta ahora estábamos acostumbrados, enfatiza el artículo, a que la primera autoridad regional (el Intendente) es designado por la coalición en el gobierno, lo que producía un evidente espacio de colaboración entre la autoridad regional y la nacional, facilitando la articulación y ejecución de políticas.

¿DE QUÉ DISPONDRÁ CADA AUTORIDAD?

Mientras no se modifique o complemente lo existente, y siguiendo en base al artículo de Montecinos y Szmulewicz, lo que cada autoridad dispondrá sustantivamente es lo siguiente:

La nueva autoridad, el gobernador regional, y el gobierno regional, por cambios recientes a diversas leyes, tendrá entre sus atribuciones: elaborar el proyecto de presupuesto, formular políticas de fomento productivo e innovación, y elaborar el plan regional de ordenamiento territorial. No tendrá autoridad alguna sobre las Seremis.

Desde un punto de vista de estructura administrativa, se deja espacio para que cada administración regional diseñe divisiones según sus necesidades, las que serán coordinadas por la nueva figura del administrador regional.

En cuanto a mando sobre servicios públicos, podrá disponer de los servicios públicos que dependan directamente o se relaciones con el gobierno regional, los que se conformarán en base a los existentes más aquellos que eventualmente le sean traspasados por el Presidente de la República.

El delegado presidencial, por su parte, tendrá a cargo las tareas de gobierno interior, como son las de velar por el orden público, aplicar ley de extranjería, y tomar las medidas para enfrentar situaciones de emergencia o catástrofe.

Tendrá autoridad sobre los servicios públicos desconcentrados y sobre los seremis. Estos últimos tendrán ahora como función las de transmitir a sus ministerios las prioridades regionales para que sean consideradas en la elaboración de políticas nacionales, así como dar seguimiento del desempeño regional en sus respectivos sectores, entre otras.

UNA MIRADA DISTINTA: DESARROLLO TERRITORIAL COLABORATIVO

Hay otras miradas y enfoques sobre la futura convivencia entre ambas autoridades. Cabe destacar aquella que desdramatiza en parte el conflicto y lo ubica en una dimensión política e institucional ineludible: la del nuevo modelo Estado unitario-descentralizado. Ello implica que en todo proceso de descentralización en el que se preserva lo esencial del carácter unitario, siempre hay funciones de gobierno interior a ejercer en las regiones, las que deberán ser ejercidas por un representante del gobierno central, en este caso los delegados presidenciales regional y provinciales. Ello requiere de una política del desarrollo territorial adecuadamente coordinada y colaborativa, la que se podría sintetizar en el siguiente párrafo escogido del artículo “Hacia un Desarrollo Territorial Colaborativo”, de Diego Portales y Heinrich Von Baer, ambos directivos de la Fundación Chile Descentralizado, en el que dice: “Chile será descentralizado, o no será desarrollado, (frase que)… sintetiza el paradigma alternativo que debemos explorar en las nuevas estrategias de desarrollo territorial colaborativo. Apoyarse en las fortalezas y oportunidades de cada economía local; potenciar los beneficios de la coordinación entre actores públicos, privados, académicos y sociales; promoviendo la participación y potenciando las capacidades con un estilo inclusivo; y, generando verdaderos ecosistemas de innovación y emprendimiento”

En consecuencia, esta visión de desarrollo colaborativo enfatiza la distinta naturaleza de ambas autoridades. En efecto, el gobernador regional proviene de la legitimidad del voto popular, por tanto es una autoridad regional, en tanto el delegado presidencial, como su nombre lo indica, es una autoridad designada del gobierno central en la región. Esto es muy relevante ya que determinará la trayectoria y la evolución del peso específico de cada uno.

Por otra parte, al interior del propio ejecutivo es necesario considerar los pesos específicos relativos. Es decir, el peso específico del delegado presidencial, –el que sin duda será por un buen tiempo superior al peso autónomo del gobierno regional—en relación a el peso de los ministerios y sus representantes en la región, que sin duda serán mayores que el propio peso del delegado presidencial, sobre todo si consideramos los ministerios del Interior, y los ministerios sectoriales (MOP, MINVU, Agricultura, Minería, Transporte, etc..

EXPLORANDO LA COORDINACIÓN Y LA RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS 

Todos están conscientes que si el gran hito de la descentralización, que es la elección de gobernadores regionales, se inaugura en un ambiente de dimes y diretes, de eventuales conflictos y descoordinaciones, cuyos únicos afectados reales van a ser los ciudadanos, la cosa no solo parte mal, sino que se pone en riesgo su futuro. Por ello, todos los que de verdad están por la descentralización tienen una genuina preocupación y se esmeran en buscar o diseñar aquellas soluciones más inmediatas, necesarias y viables, como parte de una agenda corta y acotada, dejando las restantes para un perfeccionamiento asumido sobre una primera evaluación de las experiencias de puesta en marcha del proceso, y sin la presión inherente a los próximos procesos político-electorales.

Algunos han propuesto la creación de un comité de coordinación político estratégico presidido por el gobernador regional, en el cual participen los jefes de división, el delegado presidencial y los seremis y jefes de servicio que sean convocados según las materias a tratar.

Otros han avanzado un paso más y proponen que el Consejo Regional, amparado en su ley actual, cree una comisión de coordinación política en la que se aborden las eventuales descoordinaciones y conflictos. Esta propuesta se basa en que es el Consejo Regional el único órgano regional donde están representados todos los sectores políticos y que tiene una cierta tradición de negociación y búsqueda de acuerdos en el ámbito de lo público.

Considerando que es posible que estas iniciativas pueden no prosperar, hay quienes se inclinan por avanzar en identificar y despejar los posibles focos de conflictos y descoordinación por la vía de clarificar al máximo las atribuciones de cada cual y definir las competencias básicas a traspasar, así como a perfeccionar y su mecanismo de traspaso, pasando a uno menos arbitrario.

Como se puede ver, el partido recién comienza, y es probable que se deban explorar todas las vías necesarias para lograr el máximo de acuerdos con el mínimo de conflictos. Muchos opinan que si ya se logró lo más, la elección democrática de la primera autoridad regional, ahora hay que perfeccionar lo que falta.