Por Diego Portales Cifuentes, Director Ejecutivo Fundación Chile Descentralizado

El 30 de septiembre han quedado inscritas las listas de precandidatos a las primarias para elegir los candidatos que competirán al nuevo cargo de Gobernador Regional. Este simple hecho administrativo pone fin a más de dos años de esfuerzos por posponer o anular la elección, contra lo que mandatan la Constitución y las leyes. Ha sido una lucha silenciosa porque no existían argumentos socialmente legitimados para defender públicamente el intento. Aquí describimos las últimas iniciativas y los inicios de una nueva estrategia que busca desperfilar y reducir el poder de la autoridad democráticamente electa. ¿Por qué este cambio ha generado tanta resistencia? ¿Quién le tiene miedo a los gobernadores regionales?

La lucha por los espacios: una anécdota reveladora

Valdivia. Plaza de la República. Edificio del Gobierno Regional. En el quinto piso, ventanas de la extrema izquierda (ver foto), oficinas del Intendente Regional, jefe del servicio.

¿Quién se quedará en esa oficina? Según nos informan, funcionarios del Ministerio del Interior de Santiago han comunicado que a partir de junio de 2021 allí se instalará el Delegado Presidencial; el jefe del servicio deberá ocupar unas dependencias menores en el cuarto piso.

El 90% de los funcionarios que allí laboran dependerán del Gobernador Regional. Sólo el 10% restante cumplen funciones de “Interior” y estarán subordinados al Delegado Presidencial. El resto del personal dedicado al orden público está en la calle Picarte, un moderno edificio donde actualmente opera la “Gobernación Provincial”.

El símbolo del poder regional pretende ser ocupado por el poder central. ¿Qué se busca con esta intervención? ¿se pretende que la nueva institucionalidad regional pase desapercibida? ¿o se intenta que el Gobernador o Gobernadora Regional asuma su cargo sicológicamente disminuido/a?

Lo que aparenta fortaleza es la expresión del miedo. Autoridades que creen dirigir bien un país porque imparten órdenes. No han aprendido a escuchar a la sociedad. No conocen los atributos del liderazgo. No son capaces de pensar en términos colaborativos.

Mareas, marejadas y marejadillas

En materia política, la que trata sobre los asuntos del poder, no puede esperarse la calma absoluta. Cualquier cambio provoca movimientos, como las aguas del mar sometidas a las fuerzas gravitacionales. Mucho menos si se trata de reformas que modifican formas culturales establecidas por más de dos siglos.

Nadie que se proponga descentralizar el Estado chileno puede esperar que todo transcurrirá en una taza de leche. Como las mareas, el movimiento de las olas, siempre debemos esperar un estado líquido que requiere estar alertas. Pero, 2020 no solo ha sido el año de las crisis sociales y sanitarias, también ha sido el de las olas que presionan por la postergación o la supresión de la elección de gobernadores regionales. Grandes marejadas el primer semestre. Marejadillas en el segundo.

En la primera parte del año el movimiento de diversos actores ha puesto en acción vientos de postergación de todo el proceso de descentralización.

Ya en enero algunos alcaldes metropolitanos reclamaban los presupuestos de la elección de gobernadores para incrementar el Fondo Común Municipal (¿por qué exactamente esos recursos?), mientras la SUBDERE señalaba que la fecha de la elección no estaba en duda.

En marzo, con la aparición del Covid 19 y el acuerdo transversal para la postergación de todo el calendario electoral, un grupo de parlamentarios oficialistas puso en peligro todo el entramado cuestionando sólo la fecha de la elección de gobernadores; la emergencia sanitaria obligó a importantes dirigentes del gobierno a deshacer el entuerto.

En abril, el ministro del Interior insinuó que sería conveniente racionalizar el calendario, otra vez apuntando al mismo objetivo.

En mayo, el senador Jaime Quintana (el mismo que se hizo famoso con la tesis de la retroexcavadora) propuso la suspensión indefinida de la elección.

El semestre culminó con una contundente declaración, firmada por más de 80 senadores y diputados de todo el espectro político, que rechazaba las maniobras al respecto. Se pensó que esa declaración era contundente, que no estaban los votos para seguir perdiendo el tiempo en esas siembras.

No fue así. En agosto, la prensa informó que el presidente le había encargado al ministro Secretario General de la Presidencia, Cristián Monckeberg, la búsqueda de acuerdos para intentar la mentada postergación. La tarea fue divulgada en la prensa capitalina y rápidamente cundió la respuesta regionalista. 19 senadores se comprometieron públicamente a rechazar la iniciativa. Ya lo habían hecho 67 diputados en junio. El Parlamento impidió la consumación de lo que quería el gobierno.

Ante el temor de un nuevo fracaso legislativo (después del retiro del 10% de los fondos de las AFP) se delegó la tarea en los parlamentarios. El senador designado Claudio Alvarado quedó a cargo, y consiguió el patrocinio de otros 2 senadores, uno de ellos el opositor Quintana. Si fracasaran, pensaron, no cargarían con el costo. Acertaron.

El asunto parece haber estado entre las prioridades políticas personales del presidente. A menos de un mes de dar el inicio al proceso (Inscripción de los precandidatos que buscan participar en primarias) todavía se elaboraban estrategias y se buscaban apoyos. Todo un signo de los tiempos que corren en la política nacional.

¿No debieran todos estos actores priorizar la difusión entre los ciudadanos del sentido del mandato constitucional y legal del fortalecimiento de la regionalización, en vez de insistir como monos porfiados en esas iniciativas?

Después de tantas maniobras queda clara la importancia del asunto.

El fin de los intendentes designados es la ruptura del cordón umbilical que hace depender absolutamente a los territorios del centro del poder.

El Intendente es el eslabón principal del centralismo. No solo está a cargo del orden público, también es el jefe directo del servicio público “gobierno regional”, designa a los directores de división y todo el personal operativo depende de él. Las decisiones del Consejo Regional, órgano autónomo electo por la ciudadanía, pasan por sus manos.

Elegir al gobernador regional es, ni más ni menos, que constituir un sujeto político autónomo a nivel intermedio. Eso causa el horror del centralismo.

La próxima elección inicia un cambio de la estructura del Estado. Desde el centralismo uniforme con sus políticas estandarizadas a la diversidad. El proceso será gradual, pero no tiene retorno. Por cierto, como cualquier recién nacido, tiene que aprender muchas cosas y seguirá dependiendo de las reglas que les fijen los progenitores. Pero, tal como sucede en la biología, también en la política el retoño irá creciendo, aprendiendo, haciéndose cargo de su propio destino.

La relación Nación, Región, Localidad seguirá formando una unidad de sentido. Pero, ahora será una unidad en la diversidad. Una diversidad que permitirá descubrir las capacidades propias, potenciar las experiencias y desarrollar sus propios proyectos.

La elección de los gobernadores regionales, el mismo día de los constituyentes del 21, será todo un signo de los tiempos. Ya no se podrá pensar en volver atrás. La profundización de la democracia chilena, el desarrollo equitativo y sustentable tendrá que hacerse con la participación de todos los ciudadanos en todos los territorios.

Las barajas del naipe

En torno al 30 de septiembre el Ejecutivo comenzó a descongelar reglamentos y proyectos de ley. Parece que estaban ahí a la espera del resultado de las gestiones que hemos descrito en el párrafo anterior y que resultaron infructuosas.

En particular, llama la atención que dos proyectos de Ley, largamente comprometidos, fueron enviados en esa fecha: el 29 de septiembre ingresó al Senado la llamada “Ley Corta” que aclara aspectos del sistema de traspaso de competencias a los gobiernos regionales y el 30 de septiembre fue enviada a la misma cámara la Ley de Financiamiento Regional.

La Ley Corta recoge las conclusiones del trabajo de la Mesa convocada por el gobierno, la cual entregó su Informe Final el 18 de octubre de 2019. Aclara aspectos no explicitados en la ley 21.074. Entre ellos destacamos la calidad del gobernador regional como jefe de los servicios públicos descentralizados, el rol de la Unidad de Control que velará por la legalidad de los actos informando al Consejo Regional y la definición que cualquier revocación de traspasos de competencias deberá hacerse por ley. Quedan dudas sobre el alcance del concepto de “competencia” definido en el proyecto de ley (importante señalar que el Ministerio de Obras Públicas se negó a traspasar programas de su cartera argumentando que esos no correspondían a competencias).

Sin embargo, hay aspectos que se mantienen en una visión centralista unilateral: el proyecto establece un sistema de evaluación del funcionamiento por parte del gobierno central (SUBDERE) que claramente mantiene un nivel de tutela administrativa innecesaria. Por otra parte, el procedimiento de traspaso establece un “silencio administrativo negativo”, esto es si el gobierno central no responde a la petición de los gobiernos regionales en un plazo de seis meses, la solicitud se entenderá rechazada; cualquier rechazo sin fundamentos será una fuente de conflictos. Por último, la resolución de controversias en manos de la persona del Contralor General de la República parece entregar una sobrecarga administrativa altamente centralizada y burocrática; algunos expertos sostienen que sería mejor una instancia colectiva o un tipo de tribunales contencioso administrativo. El Parlamento tendrá que discutir, corregir y mejorar este proyecto de ley.

En cuanto al proyecto de ley de financiamiento regional no se avanza hacia un auténtico sistema descentralizado con la potencialidad de definir rentas regionales y flexibilizar niveles razonables de endeudamiento para desarrollar proyectos de inversión rentables.

En sus aspectos positivos podemos señalar la participación del gobierno regional en la definición del Anteproyecto Regional de Inversiones (ARI) y los conceptos presentes en la creación de los Fondos de Equidad Interregional y de Contingencia Regional. Se indica que el primero de ellos tendrá asignaciones que responden a criterios de distribución objetivos no discrecionales. También señala modalidades de transparencia y rendición de cuentas que son importantes para el avance del proceso.

Sin embargo, predomina un enfoque de tutela del gobierno central a través de controles burocráticos de SUBDERE y DIPRES, así como un rol destacado del delegado presidencial en materia de coordinación lo que agrega problemas al reconocimiento de la máxima autoridad regional.

La voluntad política del actual gobierno queda manifiesta en la desconsideración de los gobiernos regionales y locales como actores relevantes en el proceso de reactivación post pandemia. De acuerdo con las informaciones de la DIPRES el Fondo Nacional de Desarrollo Regional tendría una reducción de 2,9% en el Presupuesto 2021 y las transferencias a los GORES caerían en un 4,4%. Ambas cifras muestran que la opción no es potenciar a los gobiernos regionales durante este gobierno lo que contradice la frase que pronunciara el presidente el 11 de marzo de 2018 cuando asumió el mando de la Nación.

Habrá que esperar la instalación de los gobernadores regionales en sus cargos para que junto a los alcaldes puedan plantear un efectivo avance del proceso de descentralización y así contribuir efectivamente a un auténtico desarrollo territorial del país.

Autor: Jaime Gré, periodista, Director de Comunicaciones Fundación Chile Descentralizado

Ismael Toloza fue miembro de la Mesa Técnica Presidencial sobre descentralización, que el año pasado elaboró y entregó sus propuestas al Presidente de la República, las que dieron origen a la denominada ley corta de descentralización, ingresada por el ejecutivo al parlamento hace un par de semanas.

Ismael Toloza es Doctor en Economía y Magíster en Economía y Gestión Regional, actualmente se desempeña como Director Ejecutivo de la Fundación de Desarrollo Educacional y Tecnológico La Araucanía FUDEA, de la Universidad de La Frontera; académico miembro del Núcleo Científico en Ciencia Sociales, y Coordinador de línea de Investigación en Economía Regional, Desarrollo y Territorio.

Tiene una larga trayectoria en temas de territorio y descentralización. Fue miembro de comisión asesora presidencial para la descentralización del año 2014, donde coordinó la subcomisión de descentralización fiscal y es coautor de los libros: «El Arranque de la Descentralización; Desatando las amarras del centralismo Chileno» (2016), ¿Para qué Descentralizar? (2017); Desarrollo y Subdesarrollo de los Territorios en Chile (2019); Desarrollo Territorial Colaborativo; Descentralizando poder, competencias y recursos» (2019).  Participa activamente en la Fundación Chile Descentralizado.

Hay coherencia entre lo que trató la mesa técnica presidencial, de la que Ud fue parte, con el actual proyecto de ley corta, recientemente ingresado al parlamento? 

-El proyecto de ley corta que acabamos de conocer es en general coherente con lo que planteamos en mesa técnica presidencial.  La mayoría de los temas que tratamos en la mesa técnica están incorporados en el proyecto de ley. Sin embargo, hay otros que no.

¿Cuáles?

-Por ejemplo, nos hubiese gustado que los temas de protocolo de la nueva autoridad hubiesen quedado destacados, fortaleciendo el rol simbólico del Gobernador Regional. En ese sentido es importante que se dijera y diga que el Gobernado Regional es la primera autoridad de la región, y ello debiera reflejarse claramente en los protocolos y en la definición del lugar físico donde se establecerá y funcionará el Gobernador Regional, que son las actuales dependencias donde funcionan las Intendencias. Ambas cosas no están. Y tampoco quedó en el proyecto de ley corta las causales de acusación constitucional contra el Gobernador Regional. De igual forma, no aparecen nuevas instancias de coordinación de carácter obligatoria entre Gobernador Regional y Delegado Presidencial, tan necesarias para un buen trabajo en beneficio de la región. Ojalá se reconsidere en el trámite parlamentario.

GOBERNADOR REGIONAL VS DELEGADO PRESIDENCIAL

Qué alcance tiene lo dice en la ley corta sobre que el Gobernador Regional será el superior jerárquico? 

-Será superior jerárquico de los servicios del gobierno regional, que los componen las divisiones tradicionales de Presupuesto e Inversión, Planificación y Administración, más las tres divisiones que se crearon en los últimos años -Desarrollo Social, Infraestructura, y Fomento-, así como también los servicios regionales que se creen en virtud de la Ley 21.074 de fortalecimiento de los GORES. Es urgente y necesario precisar de mejor manera en la discusión de la ley corta, cuáles son los mecanismos y el marco de acción de estos servicios regionales. El Gobernador Regional no será superior jerárquico de los seremis ni de los jefes de servicios que no sean los ya mencionados.

Entonces……¿cómo va armar un gabinete el gobernador regional? 

-Eventualmente su Gabinete va a estar constituido por su administrador regional, sus jefes de división y los jefes de los servicios regionales que se creen en virtud de la ley de fortalecimiento de los Gobiernos Regionales.

Otro tema que Uds abordaron en la mesa técnica fue el de los posibles conflictos entre ambas autoridades y su mecanismo de resolución. ¿Cómo quedó finalmente ese aspecto? 

-Las alternativas que se barajaron no eran muchas. Una era el Tribunal Constitucional, también se habló de los tribunales de justicia, o una comisión ad-hoc. Finalmente se llegó a la Contraloría, sobre la base que ésta constituya una unidad especializada para estos efectos.

Otro posibles conflicto puede surgir cuando el gobernador regional electo no sea del mismo signo político que la coalición gobernante de ese momento. ¡Cómo se puede evitar que se le discrimine negativamente a ese gobierno regional?

-Hay un principio que debe quedar consagrado en el futuro para evitar eso, sobre todo en los temas presupuestarios, y es el principio de interdicción de la arbitrariedad presupuestaria, que establece que el presupuesto de las regiones debe ser distribuido en base a parámetros objetivos, claros y trasparentes para todos, no modificables por el nivel central. De manera tal de minimizar el riesgo de la discrecionalidad.

TRASPASO DE COMPETENCIAS

Pasando al tema de traspaso de competencias…¿cómo le parece que quedó en la ley corta?

-Para mí el tema central es definir con claridad ¿qué vamos a entender por una competencia? Yo creo debe ser lo más genérica posible, de manera de minimizar el riego de que un Ministerio o Servicio rechace lo solicitado por un Gobierno Regional, señalando que no es una competencia, sino una partida presupuestaria o una glosa. El proyecto de ley corta amplia esa definición, señalando  que se entenderá por competencia “toda facultad que posean los órganos de la administración del Estado para satisfacer las necesidades públicas de sus respectivas leyes orgánicas”. Por lo cual sería importante en la discusión parlamentaria precisar aún más que vamos a entender por “facultad”. Por ello, creo que la definición debe ser lo suficientemente amplia para que quepan todas las dimensiones de políticas públicas relevantes para un Gobierno Regional

¿Silencio administrativo positivo o negativo?

-En lo personal mi posición fue defender un silencio administrativo positivo, es decir si no se pronuncia la autoridad en seis menes se entiende aprobada. Pero la mayoría de la mesa se inclinó por una interpretación negativa, es decir si en seis meses no hay respuesta a la solicitud de transferencia, se da por rechazada.

Otro tema relevante es el que trata de evitar duplicidades de recursos humanos. ¿Cómo lo ve?

-Efectivamente, se le prohíbe a los servicios públicos donde originalmente estaba radicada la competencia contratar personas para cumplir laborales similares a las que se hacía cuando la competencia estaba en ese organismo. También está en la ley corta que los funcionarios relacionados con una competencia transitoria traspasada serán también traspasados transitoriamente al Gobierno Regional mediante una comisión de servicio sin límites de tiempo.  Pero hay un tema muy importante que no está en el proyecto de ley corta, y que queríamos que quedara expresamente dicho, y es que toda transferencia de personal a los Gobiernos Regionales debe cautelar la antigüedad, las garantías y beneficios que el funcionario traspasado tenía en su servicio original, siempre y cuando fueran superior  a lo que se le ofrece en el servicios de llegada, en este caso el Gobierno Regional. Esto facilitaría mucho la relación con los funcionarios durante este proceso de cambio.

Y cómo cree que va quedar finalmente este tema? 

– Yo sugeriría que los funcionarios trasladados a los gobiernos regionales mantengan todas sus condiciones que tenía en su institución de origen, hasta que el funcionario jubile, luego la reposición del cargo se haga en base a los parámetros del Gobierno Regional.  Esta certeza hay que darla ya que es una señal muy potente. Si no se hace, el proceso comenzará a cojear por parte de los funcionarios y eso es muy delicado. Por todo lo anterior, esto debiera quedar en la ley corta.

En el proyecto de ley corta llama la atención lo poco o nada que se habla de la formación de recursos humanos y de capacitación para fortalecer a los gobierno regionales para estas nuevas funciones.

– Cuando se traspase una competencia debe ir acompaña de los recursos humanos necesarios, y no solo de los financieros. Creo que debiese existir un programa especial en la SUBDERE para acompañar estos procesos, que van a ser distintos según las particularidades de cada región y la naturaleza de la competencia que se transfiere. Esto ya se hizo anteriormente cuando se traspasó a los gobiernos regionales las competencias de planificación. Adicionalmente, y a objeto de fortalecer todo el proceso de descentralización en Chile, se deben diseñar e implementar de verdad políticas para atraer y retener capital humano calificado en regiones y comunas, con incentivos concretos.

Habrá un periodo de tiempo entre que el Gobernador Regional electo asuma el cargo (junio 2021) y que pueda solicitar las primeras competencias (marzo 2022).   ¿Qué les recomendarías hacer a los Gobernadores Regionales elegidos para ese periodo sobre el tema competencias? 

-Me han consultado varios candidatos a gobernadores regionales, así como instituciones interesadas en que a los nuevos gobiernos regionales les vaya bien, y yo les he recomendado que para ese periodo, que va entre que asume y puede solicitar la competencia, lo inviertan en todo lo que tiene que presentar el gobernador regional para solicitar la transferencia de una competencia. Esto no es un simple oficio, hay que presentar estudios, documentos y argumentos que fundamenten por qué se solicita determinada competencia, luego demostrar cómo se está preparado como gobierno regional para asumir la gestión de dicha competencia. Y todo ello requiere mucho tiempo y esfuerzo.

Por Jaime Gré Zegers, periodista, Director de Comunicaciones Fundación Chile Descentralizado

En el marco del proceso constituyente, iniciado con el acuerdo político del 15 de noviembre 2019, la Fundación Chile Descentralizado decidió en marzo de este año convocar a un grupo plural de 24 personalidades con el fin de entregar al país un conjunto de propuestas constitucionales en descentralización y participación, dos dimensiones altamente interdependientes.

Como marco ético-político de la iniciativa, estas 24 personalidades, al que hemos denominado para efecto de este articulo Grupo de los 24, comparten el desafío de reducir las severas desigualdades sociales y territoriales del país, que se potencian y retroalimentan recíprocamente reforzando el círculo vicioso del subdesarrollo. Como visión de país proponen pensar y construir un país bueno para vivir, no solo para algunos, sino para todos sus habitantes, y no solo en algunas, sino que en todas sus localidades y regiones; es decir, un Chile justo, digno y desarrollado del Siglo 21. Y como marco estructurante del conjunto de sus propuestas constitucionales proponen un nuevo modelo de Estado y un nuevo modelo de Democracia.

El grupo es coordinado por Heinrich von Baer, presidente de la Fundación Chile Descentralizado, y está integrado por miembros de la exComisión Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional (2014), como son los juristas Humberto Nogueira, Alejandro Ferreiro, Juan Andrés Varas, Juan Carlos Ferrada y Luis Hernández Olmedo, el economista regional Ismael Toloza, la especialista en desarrollo local y participación María Ignacia Jiménez. Otros son colaboradores de recientes publicaciones e iniciativas de la Fundación, como son los economistas Andrea Repetto, Leonardo Letelier y Diego Portales, la socióloga Violeta Montero, el historiador Armando Cartes y los juristas Tomás Jordán, Esteban Szmulewicz, Felipe Paredes, Maximiliano Duarte, Eduardo Castillo, Estefanía Esparza y Raúl Allard, los sociólogos Rodrigo Márquez y Gonzalo Delamaza y el exintendente y académico Egon Montecinos.

Para abordar su trabajo, el Grupo de los 24 está organizado en siete comisiones, cuyo avance se encuentra en desarrollo, esperando entregar su informe final al país y a los protagonistas del proceso constituyente en la primera quincena de noviembre.

De lo unitario-centralizado a lo unitario descentralizado: un nuevo modelo de Estado

Respecto del modelo de Estado, el Grupo está perfilando un modelo intermedio entre el vigente (unitario, altamente centralizado) y el modelo federal, al que por ahora denominan modelo de Estado unitario-descentralizado, que significa unitario en lo esencial para la unidad del país, sobre un territorio indivisible, pero integralmente descentralizado, en lo político, administrativo y fiscal, con un nuevo marco jurídico y de competencias para el gobierno y la administración regional y local, para decidir en forma más apropiada y oportuna sobre asuntos de su respectiva realidad local y regional.

La propuesta se fundamenta, por una parte, en la comprobada ineficiencia del actual Estado, en extremo centralizado, y , por otra, en la necesidad de incentivar el desarrollo económico, social y cultural de las comunidades locales y sus territorios, fortaleciendo así efectivamente nuestra democracia.

Para dar sentido a dicha autonomía política, fiscal y administrativa el Grupo propone que dichas unidades territoriales (comuna, provincia, región) tengan ciertas atribuciones muy concretas, de las que destacaremos algunas. Por ejemplo, en lo referente a gobierno y administración, señalan la necesidad de contar con la atribución de elaborar y aprobar las políticas públicas de alcance regional y local, así como su planificación estratégica respectiva, enfatizando que lo que se apruebe tendrá carácter vinculante y obligará a todos los servicios públicos y autoridades con presencia en el territorio. Adicionalmente, enfatizan la necesidad de ejercer autónomamente la administración de todos los servicios públicos de su dependencia, a la vez que proponen disponer de medidas de coordinación con aquellos órganos centralizados que tengan presencia en el territorio, con el fin de articular políticas que requieren de un trabajo conjunto entre lo nacional y lo subnacional.

Por otra parte, y también a modo de ejemplos, en el ámbito financiero, el Grupo pone en primer lugar la atribución de elaborar y aprobar el presupuesto, el que deberá considerar no solo los recursos que provengan de la ley de presupuesto general, sino que también aquellos que puedan tener origen en tributos regionales y locales. Asimismo, proponen la posibilidad de emitir bonos de deuda pública y contratar créditos externos, ambas iniciativas, por supuesto, de conformidad a la ley. Por último, proponen la administración autónoma de los fondos y programas, en el marco de sus competencias.

Mas poder para los Gobiernos Locales

En el ámbito local la propuesta más innovadora y de impacto del Grupo de los 24 es el cambio de carácter de los municipios, enfatizando en la necesidad de que cuenten con atribuciones que los transformen en efectivos gobierno locales, en vez de meros administradores, como lo son actualmente. Para ello proponen que la entidad territorial denominada comuna tenga autonomía política, administrativa y fiscal.

Consistentes con la propuesta, señalan que los nuevos gobiernos locales debieran contar con funciones que les permitan, por ejemplo, decidir su organización interna y planta funcionaria, formular y aprobar sus presupuestos, así como su plan de desarrollo local y planificar el desarrollo urbano y rural de su territorio.

Respecto de las provincias, las define como solo unidades administrativas de gobierno interior, sin autonomía política, con funciones de administración respecto de la seguridad interior del Estado y extranjería.

Gobiernos y gobernadores regionales con atribuciones efectivas.

Coherente con sus primeras definiciones, el Grupo de los 24 caracteriza en un solo párrafo la relación entre los distintas niveles que interactúan en la región, y avanza sobre sus atribuciones, señalando que las regiones debieran contar con: “autonomía política, administrativa y fiscal en el ámbito de sus competencias, la que incluye la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio”; y que ejerzan “funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad con la acción municipal, de intermediación entre el gobierno central y la región y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes” .

En cuanto a las atribuciones del nuevo Gobernador Regional, el Grupo propone, entre otras, las siguientes: dirigir y coordinar tanto la acción administrativa de la región como a los servicios públicos nacionales desconcentrados, con presencia en la región, así como a los servicios descentralizados; nombrar y remover libremente a los jefes de división de los respectivos gobiernos regionales, y de los órganos transferidos a la región. Esto es bastante más avanzado que lo que se está proponiendo el gobierno en la actual ley corta de descentralización, recientemente enviada al parlamento.

Autonomía, subsidiariedad, diferenciación territorial y coordinación. No a la tutela

En este punto se aborda y proponen un conjunto de definiciones que orientan y dan marco a las propuestas específicas, tanto en lo político, administrativo como en lo financiero. Son muy importantes por que constituyen un mandato constitucional para todo el ordenamiento institucional y legal, al cual se puede recurrir en caso de su incumplimiento o en caso de dudas si una política específica, una norma e incluso una acción, se separa o no del espíritu de lo consagrado como bien superior.

El Grupo de los 24 ordena un primer grupo de cinco principios atingentes al ámbito de la descentralización política administrativa. Estos son los de: autonomía, prohibición de tutela, subsidiariedad territorial, diferenciación territorial, y de coordinación

Parte por el Principio de autonomía que indica el necesario autogobierno que deben tener los gobiernos municipales y regionales, y también destaca el principio de prohibición de tutela   que expresamente prohíbe la tutela del nivel nacional sobre el subnacional y de los niveles subnacionales entre sí. Ambos principios son claves para normar todo tipo de relaciones entre estos distintos niveles, y a los cuales podrán apelar aquellos que sientan que se están incumpliendo.

Lo anterior, por supuesto, en el marco de la unidad del Estado; es decir, autogobierno respecto de las competencias propias de cada nivel, y resguardando la coordinación necesaria entre los distintos niveles de gobierno, pero enfatizando el rol político protagónico, y no meramente administrativo, que le corresponde a cada nivel subnacional. Así se evita, por ejemplo, que los municipios solo sean meros entes administradores, como lo son actualmente.

Otro principio fundamental es el de subsidiariedad territorial, ya que acerca la cosa pública y sus decisiones al territorio y a los ciudadanos, toda vez que en su esencia implica, como lo dice el Grupo, que: “cada función pública debe radicarse donde se ejerce mejor o igual, priorizando el nivel local sobre el regional y éste sobre el nacional”, con la excepción de aquellas funciones que no puedan ser asumidas por el nivel local y deben permanecer transitoriamente en el nivel central.

Por otra parte, el principio de diferenciación territorial pone el acento en la estricta y necesaria consideración que merecen las diversas realidades territoriales subnacionales, sea por su tamaño, características naturales, culturas existentes, vocaciones productivas, etc., especialmente al momento de la formulación de políticas e instrumentos públicos. Esto viene a terminar con la uniformidad homogeneizante que rige actualmente desde el nivel central y sus negativas implicancias, tanto en formulación como en la ejecución de políticas en los territorios.

Por último, el principio de coordinación, tan necesario para la eficiencia de las políticas y de su ejecución, es definido de la siguiente forma por el Grupo: “…significa que cuando el ejercicio de una competencia requiera de la acción concertada de varias entidades territoriales autónomas (municipalidades, gobiernos regionales), la ley establecerá las modalidades para que dichas entidades organicen su acción colaborativa en común”

Equidad territorial, competencias con recursos, autonomía y responsabilidad fiscal. No a la arbitrariedad del gobierno central.

De la misma manera que se reseñaron los principios constitucionales que orientan la descentralización político – administrativa, el Grupo de los 24 también definió cinco principios orientadores para descentralización fiscal. Estos son los de: equidad y solidaridad territorial, suficiencia en el financiamiento de competencias, interdicción de la arbitrariedad presupuestaria, autonomía fiscal regional y local y responsabilidad fiscal.

La propuesta parte con el principio de equidad y solidaridad interterritorial, que significa promover un desarrollo social y territorial armónico de todas las localidades del país, y se hace efectivo a través de instrumentos de compensación económica entre territorios, los que discriminan positivamente a los territorios menos desarrollados. De esta forma, el Estado garantiza a los ciudadanos bienes públicos y servicios de similar calidad, independiente del territorio.

Esta propuesta busca corregir las extremas desigualdades actuales de recursos municipales per cápita entre diversas comunas del país, las que llegan hasta 10 e incluso 15 veces de diferencia.   Por ejemplo, al interior de la misma Región Metropolitana, las comunas de   Vitacura, Lo Barnechea, Las Condes, Providencia cuentan con presupuestos anuales de aproximadamente un millón de pesos por habitante, mientras que Puente Alto, San Bernardo, La Pintana, Pedro Aguirre Cerda, no superan los 150 mil pesos por habitante. Obviamente con estos presupuestos la oferta de bienes públicos y servicios no solo no son de la misma calidad, sino que ni siquiera se entregan en la misma cantidad.

Otro principio fundamental, y que también viene a corregir una deficiencia flagrante, es el de suficiencia en el financiamiento de competencias, que indica que cuando se transfiera una competencia o atribución a los territorios se acompañe obligatoriamente de suficientes recursos humanos y financieros para poder ejercerla, rompiendo así con la nefasta tradición de entregarle, especialmente a los municipios, nuevas funciones pero sin nuevos presupuestos ni funcionarios, lo que no pocas veces termina con una transferencia nominal y no real de nuevas funciones o competencias.

Por otra parte, el Grupo de los 24 propone también   el principio de Interdicción de la Arbitrariedad Presupuestaria, el que sin duda es y será muy importante en tiempos venideros, especialmente dada la nueva elección de gobernadores regionales, ya que su propósito es evitar la discrecionalidad de parte del Estado y gobierno central, definiendo que las transferencias de éste a los territorios debe hacerse conforme a criterios de asignación presupuestaria predefinidos, objetivos y cuantificables.

Considerando que es casi seguro que en las elecciones futuras de gobernadores regionales resulten elegidos candidatos de signo contrario al gobierno de turno, esta propuesta evita que se utilicen las asignaciones presupuestarias para presionar a dicho gobierno regional.

Otra gran novedad es la propuesta del principio Autonomía Fiscal Regional y Local

ya que plantea textualmente: “autorizar que, bajo condiciones definidas por la ley, los gobiernos regionales y las municipalidades puedan asumir endeudamientos y establecer tributos de nivel regional y local dirigidos a sus estrategias de desarrollo”.

En los criterios de aplicación se puede ver el efectivo alcance de esta propuesta, toda vez que indica condiciones bastante estrictas, tales como: la prohibición de destinar lo recaudado a gasto corriente; el que la deuda debe ser integralmente servida por el deudor; y fijar límites máximos de endeudamiento como un porcentaje del presupuesto anual del gobierno regional o municipal respectivo.

Por último está el principio de Responsabilidad Fiscal, dirigido a “asegurar la eficiencia, probidad, transparencia y rendición de cuentas… con el objeto de minimizar conflictos de intereses, tráfico de influencia y corrupción…”, en el ámbito público local y regional.

Nueva Democracia: más participación efectiva de la sociedad civil y los ciudadanos.

En este ámbito, el Grupo de los 24 propone como marco un nuevo modelo de Democracia que, manteniendo su condición de representativa, abre espacios significativos de efectiva participación de las organizaciones de la sociedad civil y la ciudadanía en general, particularmente en los asuntos públicos que afectan directamente a su calidad de vida e intereses. En dicho marco formulan tres principios para ser incorporados a la nueva Constitución

El principal es la participación como principio rector de la Constitución, y lo fundamentan en que en nuestro país hemos entendido y practicado la democracia en su carácter meramente representativo, donde los ciudadanos solo elegimos periódicamente a nuestros representantes, olvidando que existen otros modalidades de democracias que complementan lo representativo con lo participativo, colocando el énfasis en abrir espacios de activa participación de la ciudadanía en la toma de decisiones en los asuntos que le competen, y, por tanto, produciendo un mayor y renovado compromiso entre ciudadanos y democracia, la que indudablemente la fortalece.

Los mecanismos que se proponen para hacer realidad este concepto de participación son los siguientes: referéndums ciudadanos; voto programático para la elección de los alcaldes y gobernadores regionales; iniciativa y consulta ciudadana sobre proyectos de ley; participación en elaboración de presupuestos comunales y regionales y de planes reguladores; mecanismos revocatorios de mandatos; y fortalecimiento de las instituciones de la sociedad civil y de los medios de comunicación locales y regionales.

Como segundo principio el Grupo propone estatuir el derecho a la participación directa en los asuntos públicos, que: “significa el derecho de los ciudadanos…….y de las instituciones de la sociedad civil a poder participar directamente en las decisiones más importantes que se toman a nivel nacional, regional y local, tales como reformas constitucionales, cambios de constitución, iniciativas de ley, referendo abrogatorio de ley, plebiscitos, revocatoria de autoridades locales o regionales, plebiscitos comunales y regionales”.

Los mecanismos propuestos para hacer valer este principio son: consultas ciudadanas; evaluación participativa ex-ante de la viabilidad de proyectos e iniciativas de interés público; iniciativa popular o ciudadana de ley; referendo ratificatorio, sancionatorio o abrogatorio de leyes; plebiscitos en distintos niveles de gobierno y para diferentes materias; revocatoria de mandato en distintos niveles de gobierno; y mecanismos de participación incidente en el sistema de reforma o cambio de la Constitución.

Por último, se propone como tercer principio la participación como eje rector de los poderes públicos, lo que significa establecer los mecanismos de participación en todos los niveles e instituciones del Estado, tanto en la formulación de políticas como en su seguimiento, control y evaluación. Sus esferas de ejercicio serán: en la formación de la ley; en la formulación y aplicación de las políticas públicas, incluyendo el control ex-ante y ex-post; en lo electoral, y en la reforma o cambio de la Constitución.