Esteban Szmulewicz, experto en descentralización: «Una Cámara de Representantes territoriales podría dotar a las regiones de sus estatutos de autonomía»

Para el abogado, quien desarrolla un doctorado en descentralización en los países bajos, la propuesta de Chile como Estado Regional, presente ya en el borrador de la futura Carta Magna, es un aspecto positivo, puesto que se trata de un modelo probado de Estado Regional presente en Italia, en España, en Sudáfrica, incluso en el Reino Unido. «Hay énfasis muy fuerte en la equidad y el desarrollo territorial equitativo. Además queda muy claro que hay un interés general, hay una unidad del Estado territorial y una integridad que se conserva, se prohíbe la secesión de los territorios». El problema está -advierte el experto- en los estatutos y en la posibilidad que las regiones redacten sus propias leyes, algo que sería una anomalía para el Estado unitario chileno. «El peligro -en lo teórico- es que podríamos contar con una pluralidad muy grande de leyes en nuestro país. Cada región podría tener su propia ley, distinta a la ley de la región vecina, en las materias que la Constitución establezca como propias de ley regional». A su juicio, más que crear legislaciones particulares, el camino debiera ser «el fortalecimiento los Gobiernos Regionales en la Constitución primero, y luego leyes nacionales en donde las regiones participan a través de una Cámara de Representación territorial. La Cámara de Representación Territorial, es una función que hoy en día no cumple exactamente bien el Senado».

¿Qué significa para nuestra organización territorial que Chile sea un Estado Regional, tal y como lo definió en su propuesta de Carta Magna, la Convención Constitucional?

-Significa varias cosas. Significa una transformación muy profunda e histórica en lo que ha sido el centralismo en nuestro país, el que tuvo una importancia significativa durante la etapa de la consolidación de la República. Otras realidades en América Latina tuvieron bastante más inestabilidad territorial y no lograron consolidar la presencia del Estado en el territorio. En cambio el Estado portaliano ha tenido un importancia interesante en la presencia del Estado en todo el territorio. Nosotros tenemos un Estado que está presente en los distintos territorios de nuestra geografía, lo que no ocurre, incluso hasta décadas recientes. Sin embargo, las últimas décadas se consagró la desigualdad desde el punto de vista de la participación democrática de la ciudadanía, desde lo local, lo regional, también desde el punto de vista del desarrollo territorial. El Estado no estaba generando suficientes motores de desarrollo y estaba tendiendo una concentración económica muy fuerte en el centro, y desde el punto de vista de la capacidad de proveer bienes públicos y servicios que sirvan realmente a la equidad territorial. En principio, con carácter general, lo veo como un aspecto positivo, el modelo de Estado Regional existe en otras latitudes, por ejemplo, en Italia, en España, en Sudáfrica, incluso en el Reino Unido.

–¿A tu juicio esta definición de Estado Regional no amenaza la concepción de Chile como Estado unitario?

-Hay dos cosas implícitas cuando uno dice Estado unitario. Por un lado la invisibilidad, el carácter único, la indisolubilidad, que no se pueda disolver el territorio de Chile, eso queda claro en la propuesta de la Convención. Hay dos o tres artículos del articulado aprobado por amplia mayoría, que establecen ese carácter y hablan explícitamente del carácter indivisible del territorio, de la unidad territorial, de la prohibición de la secesión. La autonomía territorial no implica un derecho de secesión, eso queda bastante explícito.

Pero otra cosa es el Estado unitario como tradicionalmente se entiende, que tiene que ver básicamente una descentralización exclusivamente administrativa, y no política, versus lo que aquí se está planteando, que es una descentralización política muy fuerte, incluso al punto de las leyes regionales, la potestad legislativa regional. Esa es una característica definitoria del Estado regional donde existe, como mencionábamos en España, en Italia, en el Reino Unido, en Sudáfrica. 

-¿Qué complejidades observas en que las regiones tengan este tipo de descentralización política?

-En los Estados Regionales existe la capacidad de las regiones de generar normas jurídicas que están al mismo nivel desde el punto de las fuentes del derecho, que las leyes regionales. O sea existirían leyes nacionales y en paralelo existirían leyes regionales. O bien existirían leyes nacionales que establecen ciertas bases, lineamientos, y luego leyes regionales que establecen la implementación, la adecuación o la adaptación de esos lineamientos a las particularidades de cada región. Esto último se denomina la legislación concurrente o las materias concurrentes de ley. En los dos casos contamos entonces con leyes nacionales y además con leyes regionales. Eso es algo atípico, anómalo en nuestra historia republicana, y tiene varias complejidades. Por un  lado, necesariamente, al hablar de leyes regionales tenemos que tener algún tipo de Congreso o Asamblea como se denomina en las propuestas, en unas materias que no han sido aprobadas. Esta materia todavía está en discusión en la Convención Constitucional.

-¿Pero qué externalidades podrían resultar de esta anomalía?

-Yo diría que lo más complejo, es el que en teoría, porque no necesariamente en la práctica, podríamos contar con una pluralidad muy grande de leyes en nuestro país. Cada región podría tener su propia ley, distinta a la ley de la región vecina, en las materias que la Constitución establezca como materias propias de ley regional. Entonces claro, eso haría bastante complejo en un país. Los territorios si bien son extensos, no estamos hablando de un país tan denso desde el punto de vista población por ejemplo, hay algunas regiones de hecho que geográficamente en la actualidad son relativamente pequeñas, que no son tan grandes tanto en geografía como en población, luego hay otras regiones muy extensas, y también desde el punto de vista cultural, comparado con otros Estados. Nuestra realidad cultural idiosincrática es bastante más homogénea comparado con otros países. Por ejemplo decíamos el caso de España como Estado Regional. En España tienen varios idiomas distintos en las comunidades autónomas: el gallego, el euskera, el catalán, el vasco, además del castellano.  Tienen también tradiciones culturales muy distintas.

-¿Y en Chile no?

-En nuestro país yo creo que esa heterogeneidad está asociada principalmente a los pueblos indígenas u originarios. Tiene conexión con la organización territorial del Estado pero también la manera que se va articular el reconocimiento de los pueblos originarios en la Constitución, tiene ciertas particularidades específicas. Una de sus dimensiones tiene que ver con algún tipo de autonomía o carácter especial. Incluso actualmente se reconoce en la Constitución del 80 el carácter de territorio especiales de Isla de Pascua y Juan Fernández, por lo tanto perfectamente, yo creo que eso sería muy bueno, que la nueva Constitución establezca un estatuto especial de los pueblos indígenas y habría que ver el detalle. Pero fuera de eso, en general nuestro país históricamente tiene una realidad bastante homogénea, entonces es muy complejo pensar en estas legislaciones entre distintas regiones de manera tan plural. 

Luego hay un tercer problema más técnico, que tiene que ver con decidir cuáles van a ser las materias, cuáles van a ser específicamente las materias que van a poder regular las regiones, cuáles materias serían reservadas a nivel central, cuáles materias serían de este tipo concurrente, donde habría una ley nacional, que fija bases, lineamientos o principios, o leyes regionales que adaptan o adecúan, esa discusión de materias más específicas, no la hemos dado todavía como país.  

-¿Cuáles son las ventajas que podríamos tener como Estado Regional?

-La ventaja que yo veo, es que la normativa que se aprobó, más allá de la cuestión del titular de Estado Regional, hay algunos aspectos muy importantes, por ejemplo, hay énfasis muy fuerte en la equidad y el desarrollo territorial equitativo. Yo creo que el problema de base, y eso en verdad es una opinión bastante transversal desde el informe de la Comisión Asesora Presidencial el 2014, pasando por numerosos informes del Instituto Nacional de Derechos Humanos, etcétera, hay distintos indicadores de que el gran problema de Chile desde el punto de vista de la organización del Estado y los territorios, tiene que ver con la falta de oportunidades en las distintas localidades y regiones, incluso en la Región Metropolitana. Obviamente la RM presenta también, dentro de la RM, diferencias y disparidades enormes entre las comunas más ricas y las comunas más pobres, ese es un primer elemento muy importante.  Un segundo elemento importante, una ventaja de lo que se aprobó, tiene que ver con esto que decíamos anteriormente. Queda muy claro que hay un interés general, hay una unidad del Estado territorial y una integridad que se conserva, se prohíbe la secesión de los territorios. 

–¿Qué piensas de las críticas que apuntan a que ciertas atribuciones del Estado Regional en los hechos funcionen como un federalismo encubierto ?

-El federalismo tiene que ver fundamentalmente con su historia, en su origen, con Estados, con territorios que se unen, originalmente separados, para formar una nueva entidad, un nuevo Estado, entonces cada territorio conserva mucha autonomía, mucho poder. El Estado Regional en cambio tiene un origen distinto, parte de un Estado que ya existe, y que le delega, le transfiere más poder a territorios que ya existían como parte del Estado, entonces ahí hay una realidad histórica distinta, que es un poco nuestra historia, no partimos de 17 regiones separadas que se unen, sino que estamos hablando país. 

-¿Y qué desventajas conlleva?

-Yo veo una gran complejidad en el estatuto regional o los estatutos regionales, que originalmente quedaban abiertos como una cuestión muy amplia, prácticamente cada región podía darse su propia competencia, incluso en materia que no estuvieran expresamente previstas por la Constitución y las leyes. Eso finalmente se rechazó en el Pleno y vamos a ver qué alcances se le dan a los estatutos regionales. Yo creo que los estatutos regionales debieran ser aprobados por las regiones, pero luego tendrían que pasar también por algún tipo de aprobación por el Congreso nacional o plurinacional, como se está planteando, que es lo que ocurre en España. España es un Estado Regional donde cada comunidad elabora su estatuto de autonomía pero luego ese estatuto va al Congreso español, que lo tiene que ratificar, y en general no ocurren problemas, salvo cuando hay situaciones muy críticas, como ha ocurrido en Cataluña en los últimos, pero es es un problema de naturaleza político, no es un problema tanto constitucional, más bien tiene que ver con una cuestión política. Yo creo que tendría que haber algún tipo de relación entre el estatuto regional y luego la ley nacional.

-Pero ahí volvemos al tema de las leyes regionales

-No necesariamente las leyes regionales son complejas per se, porque como decía anteriormente, existen leyes regionales en Italia, en España, en el Reino Unido, en Sudáfrica, y son países que tienen democracias bastante consolidadas, tienen Estado de derecho. Sin embargo, en nuestro país, yo me planteo la pregunta ¿Qué es lo que queremos resolver realmente? ¿Queremos resolver una realidad donde la educación, por ejemplo, tiene tanta diversidad cultural entre las regiones, que es necesario que cada región elabore su propia ley de educación? ¿O más bien tenemos un problema de desarrollo territorial equitativo, en donde lo que quisiéramos es entregar más facultades políticas, de gobierno, de ejecución, de políticas públicas, a los Gobiernos Regionales para que puedan liderar proyectos de desarrollo distintos, por ejemplo, un territorio con más vocación agrícola, otro con más vocación minera, otro con más vocación turística, otro con vocación energética?

-¿Y las leyes regionales no pueden cumplir ese rol?

-Eso es lo que yo creo que es el problema subyaciente en este momento, y por lo tanto para ese problema, las leyes regionales no solucionan ese problema. Las leyes regionales tienen que ver cuando tenemos realidades culturales, identitarias, distintas entre los territorios, que hacen necesario que cada territorio tenga materias en las cuales pueda generar leyes realmente, distintas a su territorio de al lado. Ese problema de base creo que no está presente o no tan fuerte en nuestro país, como en otros países que sí han adoptado la fórmula de Estado Regional, como España, en Sudáfrica, o incluso en el Reino Unido. La realidad de Gales, de Escocia, de Inglaterra es muy distinta, y por lo tanto incluso tienen lenguas distintas, y por lo tanto ellos tienen parlamentos distintos, tienen leyes distintas en ciertas materias. 

-En la propuesta original de comisión de Forma de Estado esa responsabilidad de redactar estas leyes quedaría en las asambleas legislativas regionales…

-Claro, es esa propuesta las asambleas legislativas regionales son las encargadas de redactarlo. Ahora, tanto las asambleas legislativas como las materias de ley no fueron aprobadas por el Pleno, fueron finalmente rechazadas, pero vuelven a la Comisión. Yo creo, esa sería mi apuesta, que va a haber un debate muy importante, entre aquellos que son partidarios de mantener estas leyes regionales con asambleas regionales, ambas cosas están asociadas, no podría haber potestad legislativa regional sin asamblea o parlamento regional. El concepto de Consejo Regional no se asocia fácilmente a las leyes, a pesar de que en Italia hay Consejos Regionales que dictan leyes regionales. Pero en España son Parlamento. En general se tiende a pensar el concepto de Consejo, un grupo humano más pequeño, y el concepto de Asamblea o Parlamento es un grupo más amplio, y por lo tanto delibera con más pluralismo. Eso es más bien semántico. 

–¿La autonomía financiera de las regiones, cómo definirían, también la tendría que definir estas leyes regionales organizadas por la asamblea?

-De acuerdo a la propuesta original, efectivamente, se regula a través de dos caminos: por un lado el ingreso de las regiones tendría que ver con tributos regionales. Las regiones podrían generar tributos propios, distintos cada región, eventualmente, sin perjuicio de un marco general que fija la ley, eso lo establece la propia propuesta. Y por otro lado, eventualmente en una capacidad de endeudamiento. El tema del endeudamiento también lo miraría con mucha cautela, porque se puede prestar eventualmente, y sobre todo conociendo nuestra idiosincrasia en América Latina, para bastantes abusos. Se puede prestar para finalmente endeudarse para gasto corriente, contratación de personal que no sea inversión, que no signifique el desarrollo de las regiones en el largo plazo, yo creo que eso es más complejo.

-¿Y qué rol jugaría en este esquema el Estado Nacional?

-En materia de ingresos me falta algo que la experiencia comparada se ha demostrado que es muy importante justamente para la equidad territorial, que es un fortalecimiento de los fondos de convergencia o compensación territorial, y donde el Estado central nacional tiene que tener un rol importante dada nuestra realidad actual, que el grueso de la actividad económica que está bastante concentrada, por lo tanto yo creo que ahí hay que reconocer en este momento, sin perjuicio de que es deseable en el mediano-largo plazo cambiar esa estructura productiva, pero hay que reconocer que en este momento es necesario un apoyo importante sobre todo a muchos territorios. No es lo mismo la realidad de Antofagasta, que la realidad de La Araucanía, o Aysén, o Atacama, que no necesariamente tienen fuentes de ingreso suficiente para poder solventarse de manera autónoma, sino que requieren un importante apoyo. El otro tema que decía es que en los gobiernos locales, los gobiernos comunales aparecen muy poco mencionado y muy poco desarrollado. Eso yo creo que es una falencia, un déficit de la propuesta, que espero se corrija, donde aparezcan efectivamente con fuerza los gobiernos locales y los gobiernos municipales, porque ahí hay un espacio de participación directa de la ciudadanía muy importante, hay un espacio de una experiencia y una tradición que tiene nuestro país del municipalismo y del comunalismo muy importante en cuanto a la provisión de bienes y servicios, en cuanto a la prestación directa de ciertas actividades que no está desarrollado en el articulado para nada. Por lo tanto yo creo que esos dos elementos hay que equilibrarlos con bastante fuerza. 

Miraría con mucha atención finalmente ese debate, el debate entre la potestad legislativa regional, que yo creo que funciona en ciertos contextos, resuelve ciertos problemas para ciertas realidades históricas y culturales, que me parece no es nuestro caso en este momento. Tenemos que avanzar muy fuerte en la descentralización incluso política, pero eso no necesariamente significa como lo demuestra la experiencia de los países escandinavos, estoy pensando en Dinamarca, en Suecia, en Noruega, y de los Países Bajos, no significa necesariamente tener leyes regionales, podemos tener perfectamente gobiernos locales y gobiernos regionales muy empoderados, muy fuertes, capaces de definir políticas públicas, capaces de desarrollar proyectos públicos, infraestructura, inversión, ejecutar obras públicas, proyectos de desarrollo, sin necesariamente contar con leyes regionales de asambleas regionales. Eso no es necesario, para eso basta con establecer en la propia Constitución competencias ejecutivas, normativas fuertes para los Gobiernos regionales. 

–¿Quiénes tendrían que crear los estatutos si las asambleas regionales no prosperan?

-Yo creo que la base es fortalecer los Gobiernos Regionales en la Constitución primero, y luego leyes nacionales en donde las regiones participan a través de una Cámara de Representación territorial. La Cámara de Representación Territorial, que es una función que hoy en día no cumple exactamente bien el Senado,

–Estás intentando buscar una fórmula de otorgarle a un nuevo Senado esa condición…

-Exactamente. Pero no sería un nuevo Senado, sino que sería una Cámara Territorial que sí existe en los países descentralizados, porque los países descentralizados reconocen que darle autonomía, darle capacidad política, de definición de sus estrategias de desarrollo, a los territorios, a los Gobiernos Regionales es muy importante. En un escenario de mayor descentralización es importante pensar en una Cámara de representación territorial que tenga un principio de representación distintos a la Cámara Poblacional, Diputados, cómo se llame, y que tenga funciones distintas también, que no legisla sobre todas las materias, sino que legisla sobre las materias que son de interés para el desarrollo de los territorios. Entonces ahí viene lo que preguntabas, cómo quedan articuladas las competencias de las regiones, de los territorios, a través de esta Cámara Territorial en conjunto con la Constitución. 

AUDIO DE LA ENTREVISTA:

Fuente: https://www.elmostrador.cl/destacado/2022/02/19/esteban-szmulewicz-experto-en-descentralizacion-una-camara-de-representantes-territoriales-podria-dotar-a-las-regiones-de-sus-estatutos-de-autonomia/