La política fiscal en un adecuado bicameralismo asimétrico

Por Sebastián Salazar, coordinador académico Núcleo Constitucional, Universidad Alberto Hurtado

En sesión 71ª del Pleno de la Convención Constitucional se rechazaron en general 93 de 96 artículos del primer informe de la Comisión de Sistema Político, lo que ha generado preocupación por la falta de un acuerdo consistente sobre los principales engranajes del borrador de nueva Constitución.

Si bien en dicha discusión existe un amplio acuerdo en morigerar el actual presidencialismo, es necesario desradicalizar el desequilibrio del diseño institucional presupuestario. Además, aun no está resuelto el nudo de establecer un congreso uni o bicameral, considerando las normas aprobadas del Estado Regional. Por tanto, esta columna propone que el ejercicio de la política fiscal dentro del marco establecido en un presidencialismo equilibrado y un Estado Regional, puede fortalecer la propuesta de un bicameralismo asimétrico, estableciendo adecuadas competencias en favor de una Cámara Territorial, a efectos de descentralizar el poder y dar mayor representación a las entidades territoriales en esta materia.

Debemos recordar que la Constitución vigente nos ofrece un panorama radical y de inadecuados contrapesos sobre la política fiscal. Formal y materialmente, el actual texto entrega la responsabilidad de la administración fiscal de forma centralizada al Presidente de la República (artículo 32 Nº 20), lo que ha implicado un control tecnocratizado -cuasi autonomizado- del Ministerio de Hacienda y la Dipres. El principal motivo de este diseño fue la primacía de una determinada economía política a nivel constitucional, orientada a la priorización de la disciplina y austeridad fiscal a toda costa para el control de los déficits estructurales, en detrimento de decisiones políticas tales como el financiamiento de derechos fundamentales o incentivar el desarrollo productivo. Esto se grafica en el desbalance competencial en favor del Ejecutivo en todo el ciclo presupuestario (artículo 67) y en el proceso de formación de la ley, con las iniciativas exclusivas consagradas a dicha magistratura en materias fiscales (artículo 65 inciso tercero y siguientes), por lo que el Congreso se encuentra debilitado para servir de contrapeso efectivo en el ejercicio de dicha discrecionalidad fiscal.

Entre los aspectos de interés, dicho informe propuso una orientación de la política fiscal con enfoque de género para las políticas públicas; permite el conocimiento de la Ley de Presupuestos a la Cámara (Consejo) Territorial; el establecimiento de una Secretaría Técnica asesora en materia económica en favor del Congreso Plurinacional; materias de ley sobre aspectos tributarios, contratación de empréstitos por organismos públicos y enajenaciones de bienes públicos; leyes de concurrencia presidencial necesaria, entra las que están aquellas que generen gastos al Estado, se refieran a los tributos, a la celebración de empréstitos por organismos del Estado, las que podrán ser presentadas por las y los parlamentarios, pero contando con patrocinio del Ejecutivo. Por último, se consagran las leyes de acuerdo regional, relativas al presupuesto anual y las que establezcan mecanismos de distribución fiscal y presupuestaria.

Salvo el primer punto indicado, todos los demás fueron rechazados en general. Sin embargo, las normas anteriores son insuficientes para abordar adecuada y sistemáticamente la regulación constitucional de los ingresos y gastos públicos en un equilibrado régimen político entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, con el engranaje del Estado Regional.

Sobre el Estado Regional, se debe consagrar que todas aquellas materias de ley con incidencia regional sean analizadas por la Cámara Política y la Cámara Territorial de manera congruente. Dentro de este catálogo, no solo deben considerarse las materias antes señaladas, sino que también agregar forzosamente lo referente a los aspectos ya aprobados con el quorum de 2/3 por parte del Pleno de la Convención Constitucional, tales como los tributos (impuestos, tasas y contribuciones a nivel nacional y regional), la creación de empresas públicas nacionales y regionales, la creación de entidades estatales centralizadas y las que alteren la división política o administrativa del país u otras que se definan posteriormente. Además, deben agregarse las relativas a la radicación de competencias en todos los niveles y las normas comunes de la Administración Pública. Todas las materias aquí indicadas irrogan, directa o indirectamente, gasto al Estado.

Respecto al necesario equilibrio entre los poderes Ejecutivo y Legislativo (y las cámaras entre sí), el primer desafío es mejorar la orientación de la política fiscal al cumplimiento de un Estado social y democrático de derecho. Este objetivo se logra mediante la consagración de principios formales y materiales (legalidad, equilibrio presupuestario, progresividad y no regresividad de los derechos sociales, transparencia, participación, control y responsabilidad) que legitimen la función constitucional de la hacienda pública, para enfrentar los distintos niveles de desigualdades que afectan al país.

El segundo desafío busca desradicalizar las actuales iniciativas exclusivas en materias de ley sobre ingresos y gastos públicos, a efectos de profundizar en una adecuada deliberación democrática entre los citados poderes y sobre estos asuntos. Si bien la Comisión de Sistema Político innovó con la consagración y procedimiento de las leyes de concurrencia presidencial, la discusión de esta fórmula -u otras similares que se definan- deben forzosamente ser vistas por ambas cámaras, según los motivos ya explicitados.

Por tanto, y como tercer desafío, la discusión presupuestaria se torna esencial. En la tramitación de esta importante ley podemos graficar el desbalance competencial, en beneficio del Ejecutivo, del ejercicio de la política fiscal. En este sentido, la propuesta de una oficina parlamentaria permanente en materias macroeconómicas se torna esencial para cumplir esta finalidad, prestando una adecuada asesoría sobre esta temática. Además, al ser la Ley de Presupuestos la principal política pública de un país, su discusión justifica que los intereses nacionales y subnacionales estén debidamente representados en dos cámaras. Esto se puede asegurar mediante la aprobación en general de los ingresos y gastos totales de la República para un año calendario, para luego discutir y aprobar las respectivas partidas por parte de la Cámara Territorial y la Cámara Política respectivamente.

Fuente: https://www.latercera.com/opinion/noticia/la-politica-fiscal-en-un-adecuado-bicameralismo-asimetrico/X4YUJMFEOBHRHETUEKDUMUOTFM/