No habrá Estado regional sin una cámara territorial empoderada.

El sábado 26 de marzo en Valdivia, por iniciativa del Centro de Estudios Regionales y Territoriales de la Universidad Austral de Chile, se efectuó el “Encuentro Los Ríos Constituyente”. Junto con informar y valorar el trabajo de la Comisión Forma de Estado, la que más avanzada tiene sus propuestas y artículos aprobados, se reconoció el escaso trabajo integrado con el resto de las comisiones. En particular, esto es preocupante en el caso de la Comisión de Sistema Político que tiene como misión generar la estructura global de la toma de decisiones en el Estado para hacer efectivos los principios constitucionales. La convencional de Los Ríos Aurora Delgado se comprometió a impulsar dichas conversaciones en favor de la creación de un Estado realmente descentralizado.

La historia de la Ley

En nuestra experiencia de trabajo de acompañamiento al Congreso Nacional para las reformas pro- descentralización, siempre nos llamó la atención la importancia que los parlamentarios daban a lo que se denomina la “historia de la ley”; no solo porque en ella quedan registradas sus intervenciones, sino porque en esos debates quedan plasmados los hilos que hacen inteligible el texto final.

En el caso del proceso constituyente resulta aún más relevante dar cuenta de la evolución que han tenido las distintas propuestas. Nos centraremos en observar cómo se ha dado la aprobación de la idea del “Estado Regional”, la arquitectura interna que la organiza y sus relaciones con el entorno nacional.

Ha habido un real avance desde concepciones básicamente insulares a otras mucho más colaborativas. La necesaria definición de la autonomía política de cada uno de los niveles del Estado garantizada por la elección popular de sus autoridades iba inicialmente acompañada de autarquías estatutarias y legislativas.

En efecto, las primeras propuestas de la Comisión permitían pensar que cada región definiría en su Estatuto las atribuciones de las que se haría cargo con independencia de lo que se estableciera en el nivel nacional; en la práctica eso transformaba al Estatuto en una Constitución regional (propia de los sistemas federales). Por otra parte, se creaban unas Asambleas Legislativas Regionales que no se subordinaban al imperio de la ley nacional. Dicho entramado, aparentemente muy descentralizador, condenaba a las regiones más débiles y apartadas a administrar con mucha dignidad su pobreza. En pocas palabras, si en Chile cada región es autárquica nada obliga a las más afortunadas (empezando por la Metropolitana) a compartir su riqueza con las más pobres.

En el Pleno primó el buen criterio de rechazar esos artículos. Al determinar que los Estatutos son solo regulaciones internas para administrar cada región y al definir que las Asambleas Regionales tienen potestades normativas, resolutivas y fiscalizadoras en el marco de la ley nacional se configura una administración razonable del espacio regional que permite fortalecer las instancias  que garanticen la equidad territorial, los servicios públicos básicos equivalentes para las distintas regiones y las formas de colaboración que favorezcan el desarrollo armónico de todas.

Cómo construir un Estado Regional

La Constitución Política debe crear la “casa de todas y todos”. El documento que finalmente se apruebe es el primer paso. Un buen texto permitirá abrir la puerta y observar si está construida en forma adecuada, pero faltará incorporar el mobiliario y distribuir los lugares para que todos los que la habiten se sientan a gusto. El mobiliario de la casa son las leyes y los habitantes, la ciudadanía que se aloja en ella.

El “Estado Regional” no surgirá automáticamente del texto constitucional. Quedarán pendientes las leyes que lo habiliten y lo hagan posible. Por eso es tan importante el diálogo entre las comisiones Sistema Político y Forma de Estado para que el Pleno de la Convención logre acuerdos fecundos que permitan hacer realidad lo que dirán los papeles.

Ya sabemos lo que pasa cuando estas cosas no están bien integradas. La Constitución de 1925 aprobó la creación de Asambleas Provinciales. Nunca el Estado chileno dictó la ley que permitiera elegirlas y ponerlas en funcionamiento.

En la “historia de la Constituyente” ha estado presente la idea del parlamento unicameral. Se hizo esta propuesta bajo el argumento de la rapidez en la aprobación de las leyes. Sin embargo, no se tomó en consideración las necesidades legislativas de transitar desde un Estado altamente centralizado a uno regional.

Una cámara que cumpla con el principio de proporcionalidad: “una persona, un voto” es un ingrediente importante de la democracia. Acercarse a ese ideal permite hacer realidad el principio de igualdad de los ciudadanos.

Sin embargo, ese principio choca con otro: el de la equidad territorial. En una sociedad con alta concentración de la población (es el caso de la chilena) el cumplimiento de ese principio significa que la Región Metropolitana tendría 80 veces más representantes que la Región de Aysén y 40 veces más que la de Magallanes. En ese marco, ¿cuándo esas regiones extremas tendrían la posibilidad de influir en la agenda legislativa y en las leyes que les afectan más directamente?

Por eso resulta imprescindible combinar el principio de la igualdad de los ciudadanos con otro principio, el de igualdad de los territorios. Una segunda cámara que cumpla con este último principio es clave para que sirva de contrapeso al dominio hegemónico de las zonas densamente pobladas sobre las zonas extremas, apartadas o menos pobladas.

Es lo que se ha propuesto en la fórmula del bicameralismo asimétrico. Uno en el cual la cámara territorial tenga atribuciones sobre todas las materias que inciden en la creación de equilibrios regionales, desde la aprobación del Presupuesto Nacional y la organización del Estado hasta el nombramiento de las autoridades nacionales que requieran aprobación parlamentaria y tengan tuición sobre todo el país.

Construir el Estado Regional requerirá una alta coordinación entre el nivel nacional y los niveles subnacionales. En algunos planos basta para esto la coordinación entre las autoridades ejecutivas: presidente, gobernadores y alcaldes. Pero, en las normas que regulan competencias, que crean y traspasan servicios públicos o que modifican aspectos constitucionales y legales es fundamental que existan los contrapesos necesarios para cumplir con ambos principios constitucionales, combinando eficazmente igualdad de los ciudadanos y equidad entre los territorios.

En el área chica

En los últimos días los diversos colectivos están concordando propuestas que van en la línea de respeto a los principios de autonomía, coordinación y colaboración favorables a una mayor equidad entre todas las regiones de Chile. Es de esperar que el Pleno apruebe las mejores medidas para lograr estos propósitos.

Valoramos los acuerdos, pero como siempre el diablo puede meter la cola en los detalles. En esta materia el lenguaje es importante.

El bicameralismo asimétrico se denomina así porque la cámara poblacional tendrá más competencias que la cámara territorial. La primera deberá legislar sobre todo el universo de temas, la segunda se concentrará en aquellas materias de pertinencia territorial. Pero, ambas cámaras legislan y forman parte del sistema parlamentario, o sea conforman el Congreso Nacional. No tiene sentido denominar a una de las cámaras como “Congreso”, como si la otra no fuera parte del mismo sistema.

También es importante eliminar ambigüedades y duplicaciones. No parece pertinente que los parlamentarios de una cámara nacional sean a la vez integrantes de las Asambleas Regionales; al contrario, debieran ser incompatibles.

Hay una razón de principio: las asambleas de las regiones deben integrarse con representantes en igualdad de condiciones, la eventual participación de aquellos elegidos para participar en la Cámara Regional (elegidos por la ciudadanía de toda la región) no son equivalentes a los representantes de la Asamblea Regional (probablemente elegidos por provincias). Además, hay una razón práctica: Las agendas de trabajo de ambas instancias tendrán sus exigencias y no se puede poner en tensión el cumplimiento de sus importantes deberes en una u otra, eso pone en peligro el ejercicio de sus responsabilidades y una adecuada rendición de cuentas.

La complejidad de construir legislativamente el Estado Regional no permite fijar de manera rígida las atribuciones de una y otra Cámara. Es preferible fijar procedimientos que permitan administrar un esquema flexible.

Un ejemplo: el convencional Fernando Atria en su “informe semanal” describe como atributos propios de la futura cámara de diputadas y diputados tanto el sistema previsional como el educativo.

Comparto la idea que las pensiones deben someterse a una legislación nacional igual para todos los habitantes independiente si viven en Santiago, en Arica o en Punta Arenas.

Discrepo de la idea que el sistema educativo tenga que ser definido monolíticamente para todo el país. Cierto que es adecuado tener parámetros comunes para todas las regiones, pero también existe la pertinencia territorial y habrá aspectos normativos que bien pudieran ser regulados nacionalmente para autorizar normas subnacionales y en ello la Cámara de las Regiones tendrá algo que decir y legislar.

Por eso, es importante establecer un principio de iniciativa flexible para que dicha cámara pueda participar en procesos legislativos que algunos entiendan como atributo exclusivo de la otra.

La complejidad del proceso de construcción de un Estado Regional exige una cámara territorial empoderada.