Perfeccionar para consolidar: Las Regiones, la Cámara Territorial y el Poder Compartido en la nueva constitución

Por: Julieta Suárez-Cao, PhD en Ciencia Política, Profesora Asociada Instituto de Ciencia Política-PUC y Red de Politólogas; Esteban Szmulewicz, Académico de Derecho Constitucional y Administrativo, Universidad Católica del Norte; Ismael Toloza, Doctor en Economía Regional, Presidente Fundación Chile Descentralizado^; y Heinrich von Baer, Past-President Fundación Chile Descentralizado

Las normas aprobadas recientemente por la Convención Constitucional en para un “Estado Regional” y la propuesta de algunos sectores de la Convención dirigidas a establecer un “Consejo Territorial” implican una importante redistribución territorial del poder político en Chile que significa un avance substantivo, estructural y definitivo para el tan necesario proceso descentralizador de nuestro país. Esta reconfiguración ha llegado para quedarse, perfeccionarse y consolidarse.

La motivación de aportar a la perfección y consolidación del proceso descentralizador con sostenibilidad para las próximas décadas, motiva compartir un conjunto de oportunidades de perfeccionamientos de la propuesta de lo que, provisionalmente, podemos denominar como “Cámara Territorial”.

Mayor relevancia y peso de la Cámara Territorial: En primer lugar, la definición de esta “Cámara Territorial” como órgano paritario y plurinacional de representación territorial encargado de concurrir a la formación de las leyes con acuerdo regional y de ejercer las demás competencias establecidas por la Constitución todavía es imprecisa y necesita ser mejor explicitada para que este órgano no quede como un mero espacio simbólico.

En este contexto, vale recordar que el sentido final de optar por un bicameralismo asimétrico con una Cámara Territorial igualitaria y electa por votación popular, es ejercer “poder compartido” en las decisiones nacionales que impactan el desarrollo y futuro de las regiones y comunas de Chile. Para ello es necesario ampliar tanto el alcance de las “atribuciones” de la Cámara Territorial como también las materias que correspondan a “leyes con acuerdo regional”, respecto de las cuales la Cámara Territorial concurrirá a su formación, deliberación y aprobación.

Ampliar las competencias para el efectivo ejercicio de poder compartido: En segundo término, en cuanto a las atribuciones del Consejo Territorial, en la propuesta se menciona participar del proceso de formación de las leyes con acuerdo regional, y las demás establecidas por la Constitución. Ello abre un espacio para proponer una definición más precisa de “las demás atribuciones establecidas por la Constitución”, las que podrían ser, entre otras:

I) Aprobar políticas públicas nacionales que inciden o impactan en las competencias, atribuciones, funciones y/o recursos de las entidades territoriales autónomas (gobiernos regionales y gobiernos locales).

II) Aprobar la acción del gobierno nacional de hacer uso de sus poderes de sustitución  de las medidas adoptadas por algún gobierno regional, o de la falta de acción de los mismos, cuando así lo exija de manera justificada, proporcionada y temporal, el logro de fines de interés general o del bien común.

III) Aprobar tratados internacionales que tengan impacto sobre las economías regionales y cuestiones limítrofes.

IV) Ratificar nombramiento de altas autoridades del Estado que pueden afectar o incidir en la forma de Estado, tales como las/os ministros del tribunal constitucional u órgano de justicia constitucional, las/os ministros de la corte suprema, la/el Contralor General de la República, entre otras.

De la misma manera, la propuesta define como “leyes de acuerdo regional”, a) el presupuesto anual; b) la elección, designación, competencias, atribuciones y procedimientos de los órganos y autoridades de las entidades territoriales; c) los mecanismos de distribución fiscal y presupuestaria; d) las que alteren la división política o administrativa del país; e) las reformas constitucionales en aquellas materias relativas a la elección, designación, competencias, atribuciones y procedimientos de los órganos y autoridades de las entidades territoriales; y f) las demás que mencione la Constitución.

En este sentido, parece razonable fortalecer el alcance de la propuesta respecto del efectivo ejercicio del poder compartido de las regiones en decisiones que las afectan, incorporando, por ejemplo, no sólo mecanismos de distribución fiscal y presupuestaria, sino también, mecanismos de recaudación subnacional, para pasar del actual 16,5% de recaudación fiscal subnacional en Chile, a acercarnos al 28,9%, que es el promedio OCDE. Así también es fundamental que la Cámara Territorial pueda pronunciarse respecto de la modificación de impuestos que afecten a las regiones (ejemplo, el royalty minero), y en general leyes que tengan incidencia regional en lo ambiental, productivo, inversión, desarrollo social y cultural, ciencia, conocimiento, tecnología e innovación; y así como en materias de cooperación y solidaridad interregional, y cooperación internacional descentralizada, entre otras.

Precisar plazos de tramitación y urgencias: En tercer lugar, otro tema relevante son los plazos de tramitación de las leyes de acuerdo regional. La propuesta establece que las leyes de acuerdo regional deberán ser aprobadas por el Consejo Territorial en “el más breve plazo”, de lo contrario se entenderá que el Consejo aprueba el proyecto. En los hechos, esto implica silencio positivo para la tramitación de la Cámara territorial, favoreciendo desmedidamente al Congreso Plurinacional y al Presidente de la República, y parece una presión indebida a la Cámara Territorial, lo que restringe espacios a la deliberación racional y pausada. Algo similar ocurre con la posibilidad de insistencia.

La propuesta incluye la posibilidad que ante la falta de acuerdo en la comisión mixta, el Congreso Plurinacional pueda insistir por un voto de mayoría. Dado que solo habría mixta para los proyectos acotados a las leyes de acuerdo regional, debería ser la Cámara Territorial la que tenga la facultad de insistir. Consecuentemente, se propone incorporar a la Cámara Territorial de manera más directa en el proceso legislativo, enfatizando que “La ley deberá establecer los mecanismos de deliberación y decisión del Congreso Plurinacional y de la Cámara Territorial, pudiendo el Congreso poner urgencias e insistir con mayoría SOLO en los temas que quedan fuera de la órbita del Consejo”.

Diferenciar entre roles y listas entre “Cámara Territorial y Asambleas Regionales: En cuarto lugar, es positivo que la elección de los miembros del Consejo Territorial sea concurrente con las elecciones subnacionales, ya que ello fomenta la regionalización de la competencia y refuerza la      conexión territorial. Sin embargo, parece poco conveniente que las candidaturas a la Cámara Territorial y a la Asamblea Regional vayan en una misma lista. Esto plantea problemas de adecuada distinción entre los respectivos roles al electorado, ya que son dos elecciones distintas y con votos diferentes. Además, se crea      una distinción entre asambleístas de primera y de segunda categoría en las Asambleas Regionales. En este sentido, para cautelar la mala práctica del “turismo electoral” (candidaturas regionales que no tienen conexión significativa con la región), parece razonable plantear criterios explícitos de avecindamiento y residencia.

Piso mínimo: En síntesis, a nuestro juicio las anteriores sugerencias representan un piso mínimo para que la Cámara Territorial y el Congreso Plurinacional consagren el objetivo de un bicameralismo asimétrico para Chile y sus regiones, sirvan de contrapeso democrático al Presidente de la República, al tiempo que garanticen los principios y reglas del proceso integral de  descentralización que la nueva Constitución consagra y Chile necesita.