Propuestas para la ley corta en descentralización: un análisis comparado de la Mesa Técnica y Chile Descentralizado

Por Nicolás Bravo Reyes, Cientista Político, Coordinador de Contenidos de la Fundación Chile Descentralizado

En la tarde del 18 de octubre del presente año en el Palacio de La Moneda se entregó al Presidente de la República el Informe Final de la Mesa Técnica de Descentralización, cuya tarea fue elaborar propuestas “para perfeccionar el proceso de descentralización y regionalización” en palabras del propio Presidente Piñera. Este proceso se había iniciado el 8 de julio.

La Comisión a cargo de este trabajo estuvo integrada por un grupo plural y transversal donde participaron académicos, directores de centros de estudios, exautoridades de gobierno y Estado, asesores legislativos, entre otros profesionales. La instancia fue presidida por el ex Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo, Felipe Salaberry Soto, y la Jefa de División de Desarrollo Urbano, Paz Serra Freire, como Coordinadora Ejecutiva.

Las materias analizadas se dividieron en los siguientes tópicos: transferencia de competencias; estructura y organización; financiamiento regional y otras materias reglamentarias. Todos ellos de gran importancia de cara a los desafíos que presenta la legislación vigente sobre la próxima elección de gobernadores regionales a realizarse en octubre de 2020, así como el traspaso de competencias a los gobiernos regionales.

La Fundación Chile Descentralizado ha realizado diferentes propuestas al proceso de descentralización en los últimos años, los cuales fueron plasmados en sus libros “El arranque de la Descentralización” (2016), “Descentralización 2.0” (2017), y la reciente publicación “Desarrollo Territorial Colaborativo” (2019).

Este artículo busca tanto conocer las propuestas de la Mesa Técnica de Descentralización (MTD), como compararlas con las formuladas por Chile Descentralizado en los libros mencionados anteriormente.

Transferencia de competencias: evaluación, revocación y definición.

En este tópico de Transferencia de Competencias encontramos algunas coincidencias en las propuestas hechas por Chile Descentralizado respecto a las que realizó la Mesa Técnica. Por ejemplo, en lo que refiere a la “Evaluación de transferencias de competencias” que refiere a aquellas competencias que se transfieren desde el nivel central a los gobiernos regionales que solicitan competencias, la Mesa Técnica propuso que “Todas las competencias que un organismo estatal transfiera a los gobiernos regionales debiesen ser evaluadas a fin de resguardar su buen desempeño y correcta implementación” y que esta evaluación estuviera a cargo de la “Secretaría Ejecutiva (SUBDERE), en conjunto con DIPRES, gobierno regional y ministerio de origen, quienes, además de evaluar, realizarán propuestas de mejoras junto con programas de fortalecimiento, en los casos que se requiera”. En este punto la Fundación Chile Descentralizado realizó una propuesta más integral planteando la creación de un “Consejo Nacional de Descentralización y Desarrollo Territorial (CNDT)” plural y autónomo que pudiera evaluar todo el proceso de descentralización en el país, donde ciertamente se encontraría el ámbito de la descentralización administrativa que radica en este caso con la transferencia de competencias a los gobiernos regionales.

Para el caso de la revocación de competencias transferidas por parte del ejecutivo, la Fundación Chile Descentralizado sostuvo que el Consejo mencionado fuera el órgano responsable de “Proponer, mediante informe fundado al Presidente la de la República, la aceptación, modificación, postergación, rechazo o revocación de las mismas (competencias)”, mientras que la Mesa Técnica propuso mantener la actual legislación donde toda transferencia temporal de competencias podrá ser revocada de oficio y fundadamente, aunque para competencias definitivo solo será posible mediante la dictación de una ley particular para tales efectos.

Como último punto surge un tema de trascendental importancia en el ámbito de transferencias de competencias, y es precisamente qué se entenderá conceptualmente por “competencias”. La Mesa Técnica puso mucho acento en este ámbito ya que de eso depende en gran medida la forma en que el proceso de descentralización administrativa se vaya desarrollando en el país, en especial porque es la gran reforma en curso para su implementación de manera que acompañe al gobernador regional electo. Al respecto la Mesa Técnica señala que “es imprescindible que una modificación de la Ley 21.074 disponga expresamente que, para efectos del procedimiento de transferencia regulado en la Ley 19.175 (Orgánica Constitucional de Gobierno Regional y Administración Regional), se deberá definir que entenderá por “competencia”, distinguiendo claramente si se refiere a una facultad, atribución, mecanismo, plan, programas o cualquier otro modo administrativo de satisfacer una necesidad pública, a fin de evitar la controversia conceptual acerca del sentido de la expresión y otorgarle al mismo tiempo, una noción lo suficientemente amplia y compresiva de todos los cometidos realizados por el Estado y no limitativa a la mera atribución y potestad jurídica.” Por el lado de la Fundación Chile Descentralizado, en su último libro “Desarrollo Territorial Colaborativo”, el abogado Alejandro Ferreiro enfatiza en su artículo “Horizontes claros: condición básica para una regionalización a la altura de las expectativas” la necesidad de entregar mayores certezas jurídicas al proceso de trasferencias de competencias. Al respecto Ferreiro señalaba que “Chile necesita dibujar racionalmente la distribución de competencias entre sus distintos niveles de gobierno. Esta definición debe ser legal, coherente, gradual y basada en la definición conceptual de aquellos bienes públicos que son mejor gestionados a nivel regional».

Estructura: traspaso de funcionarios, resolución de controversias y coordinación.

Sobre este ámbito de los gobiernos regionales, un punto relevante ha sido el traspaso de funcionarios en medio del proceso de trasferencia de competencias a los gobiernos regionales. La situación de los trabajadores públicos de los servicios u organizaciones que se descentralizan ha sido una preocupación de la Fundación Chile Descentralizado, preocupación que fue recogida por la Mesa Técnica proponiendo al respecto lo siguiente: “Para las transferencias de competencias definitivas, en caso de requerirse, el personal necesario deberá ser traspasado respetando todos sus derechos adquiridos por el ministerio o servicio de origen; contar con la anuencia del o los funcionarios a traspasar y, efectuarse mediante acto administrativo fundado. Este caso supone la extinción del cargo en el ministerio o servicio de origen, y la creación del cargo respectivo en la dotación del Gobierno regional de destino.” El espíritu de esta propuesta va en línea con lo señalado por la Fundación Chile Descentralizado en esta materia, ya que tal como se expone en el libro “Descentralización 2.0” el rol de los trabajadores públicos es de co-constructores del proceso de descentralización, por lo cual se debe respetar los derechos laborales de estos funcionarios como base de manera de que se sientan llamados como partícipes de este importante proceso buscando lograr su alineamiento, competencias y motivación para alcanzar niveles de excelencia en el cumplimiento de las nuevas responsabilidades.

Para el caso de la acusación constitucional de los gobernadores regionales, en el libro “Desarrollo Territorial Colaborativo” de la Fundación Chile Descentralizado el ex Subsecretario de Desarrollo Regional Felipe Salaberry plasmaba este tema en su artículo “Impulsando la descentralización en Chile” donde advertía que en la actual legislación “se omitió señalar cuáles son los ilícitos constitucionales en virtud de los cuales se puede acusar constitucionalmente a un gobernador regional”. Ante este problema la Mesa Técnica propuso “subsanar la omisión incurrida por el constituyente, a través de una reforma al artículo 52 de la Constitución Política de la República, en la que se incorporen taxativamente aquellas causales de acusación constitucional contra el gobernador regional, manteniendo el estándar exigido respecto de la acusación constitucional establecida en contra del Presidente de la República” a lo que se agrega que “En cuanto a las causales de acusación se propone establecerlas sobre la base de las establecidas para el Presidente de la República y los delegados presidenciales”.

Para la resolución de controversias, el tema ha estado presente en las publicaciones de la Fundación Chile Descentralizado, por ejemplo en el libro “Desarrollo Territorial Colaborativo” Alejandro Ferreiro propone en su artículo generar un “Sistema de resolución de controversias (SRC), cuyo objetivo general es gestionar y canalizar institucionalmente los conflictos y desacuerdos que pueden existir en el desarrollo de los procesos de diálogo, así como en el posterior cumplimiento de los compromisos que se puedan alcanzar.”Por su parte la Mesa Técnica señaló “que la entidad que cuenta con potestades para interpretar el derecho administrativo en este orden de materias es la Contraloría General de la República”.

Otro tema de gran importancia es el de la relación de la nueva institucionalidad regional con otros órganos de la administración del Estado. Desde la Fundación Chile Descentralizado podemos encontrar como gran aporte el artículo escrito por Esteban Szmulewicz y Egon Montecinos que se tituló como “Gobernadores regionales y delegados presidenciales: zonas de conflicto y espacios de colaboración”. En este artículo se propone crear una comisión de “Coordinación Política Regional”, integrada de manera permanente por el gobernador regional, delegado presidencial regional y consejeros regionales. Esta instancia se puede hacer sin necesidad de modificar la legislación recientemente aprobada, dado que la Ley 19.175 de gobiernos regionales, en su artículo 36, letra a), faculta al Consejo Regional para “aprobar el reglamento que regula su funcionamiento, en el que se podrá contemplar la existencia de diversas comisiones de trabajo”. Ambos autores agregan que para lograr esa idea “bastaría solo la voluntad política de los dieciséis consejos regionales existentes en el país, para crear esta comisión de coordinación política regional y anticiparse a este tipo de situaciones”. Por otro lado, la proposición de la Mesa Técnica es que “para evitar futuros conflictos políticos y administrativos y facilitar una adecuada relación y coordinación entre los gobiernos regionales y los servicios que operen en la región, resulta del todo imprescindible que se efectúe una interpretación auténtica (por Ley) de los artículos 24 y 27, entre otros, de la Ley 19.175, aclarando el exacto sentido y alcance de las expresiones: «o se relacionen con el Gobierno regional«.

Financiamiento regional: un aspecto con poco avance

Si bien la Mesa Técnica de Descentralización analizó la última legislación vigente en descentralización, esta solo ha sido de tipo político y administrativo quedando pendiente una ley de financiamiento regional, prometida por los últimos dos gobiernos (Bachelet y Piñera). Las propuestas de la Fundación Chile Descentralizado en cuanto a financiamiento regional han sido ampliamente desarrolladas en sus dos últimos libros, entre las que se cuentan las siguientes medidas: cumplimiento de una ley de financiamiento y responsabilidad fiscal regional; mayor financiamiento para mejores servicios municipales; reconocimiento legal de la inversión local de las empresas; pago de patentes comerciales en comunas donde producen las empresas: equidad entre grandes empresas y emprendedores locales; fortalecimiento del FNDR: una tributación del 0,25% de todas las ventas, servicios e importaciones del país; mayor transparencia presupuestaria en los gobiernos regionales; Fondo de Convergencia para la equidad interterritorial; Administración de empresas públicas regionales y destino de sus utilidades; Endeudamiento controlado: un incremento responsable en la capacidad de inversión de las comunas y regiones en su desarrollo; y descentralización de las compras públicas en Chile; entre otras propuestas.

La Mesa Técnica de Descentralización por su parte propuso en estos temas que se “revise integralmente el diseño constitucional de la sostenibilidad de los recursos de los gobiernos regionales, liberando su definición de una acción política coyuntural”, pidiendo además “que los recursos que componen el presupuesto regional sean asignados sin discrecionalidad, requiriéndose para ello, que la distribución interregional se realice mediante parámetros objetivos de fuentes reconocidas y oficiales”. Otra medida destacable propuesta por la Mesa y que coincide con la necesidad de fortalecer el FNDR según se propone en el último libro de la Fundación Chile Descentralizado es que “la distribución del FNDR se realice conforme a criterios objetivos basados en características territoriales y de fomento a la actividad económica. Asimismo, se propone fortalecer el Fondo de Convergencia complementario al Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), para disminuir brechas socioeconómicas regionales respecto del promedio nacional.” Finalmente, otra medida coincidente entre las propuestas de la Mesa Técnica de Descentralización y la Fundación Chile Descentralización fue la de generar “Equidad en el pago de patentes comerciales” de manera que las grandes empresas tributen en las comunas que desarrollan sus actividades productivas y no en las comunas donde tienen sus casas matrices que se ubican generalmente en municipios de altos ingresos en la Región Metropolitana.

Balance final

Al realizar un balance entre las propuestas de la Fundación Chile Descentralizado y la Mesa Técnica de Descentralización es posible encontrar varias coincidencias de contenido, aunque el desarrollo de estas tiene algunos matices. En primer lugar, por su naturaleza el Informe de la Mesa Técnica de Descentralización en general no desarrolla a fondo algunas medidas como sí lo hace la Fundación Chile Descentralizado en sus diferentes libros. De todos modos, dado el acotado tiempo de trabajo que tuvo la Mesa Técnica de un par de meses, es valorable el poder de síntesis del grupo de expertos que ahí trabajó, y si bien se lograron grandes acuerdos, al Informe le faltó ser más contundente en cuanto a las medidas y modificaciones que deberían realizar los legisladores en la ley corta. De este modo, se deja bastante espacio de autonomía tanto para el Gobierno como el Congreso a la hora de elaborar la ley corta en descentralización que vendrá a perfeccionar la legislación vigente de cara a las primeras elecciones de gobernadores regionales el 2020.

Sin embargo, tal como se puede apreciar en los libros de la Fundación Chile Descentralizado propuestas hay y muchas, y de buena calidad. Esperamos que el ejecutivo y legislativo sepan aprovechar estos aportes de la sociedad civil para de este modo lograr mejorar los aspectos necesarios que permitan que la nueva fase de la descentralización en Chile con gobernadores regionales electos por la ciudadanía esté a la altura de lo que la sociedad chilena se merece, en especial en estos momentos donde se busca más justicia y un mejor país para todos(as).