El Repechaje de la Descentralización

Diego Portales

Fundación Chile Descentralizado… Desarrollado.

El actual momento político institucional de la descentralización podemos caracterizarlo, usando términos deportivos, como el inicio de su “repechaje”. La noche oscura en que se sumió el proceso fue originada por las destempladas declaraciones del Contralor General Bermúdez en las cuales “suspendió la tramitación de aquellos convenios con Fundaciones que pasan por la Contraloría”, medida anunciada el 29 de junio de 2023 y revertida días más tarde. Los lectores recordarán que todo se originó en el Caso de la Fundación Democracia Viva con el SERVIU en la ciudad de Antofagasta. Un organismo desconcentrado del Gobierno Central fue confundido con los Gobiernos Regionales. Luego, el contralor dio a conocer una lista que mezclaba peras con manzanas acusando a los entes descentralizados de ilegalidades generalizadas. Tras casi 10 meses de investigaciones se han detectado algunas irregularidades, en especial producto de uso ilegal de fondos públicos por parte de algunas entidades privadas que, obviamente, deben ser perseguidas y castigadas. Lo grave del asunto ha sido la creación de un clima de desconfianza en las instituciones y la ralentización de la acción pública en beneficio de la ciudadanía y de los cambios comprometidos entre los actores principales del proceso.

La necesidad de reactivar la agenda de la Descentralización 

En el mes de enero de 2023 el gobierno nacional y los gobernadores regionales firmaron un Protocolo de Acuerdos muy prometedor. Ese Protocolo está vigente; sin embargo, solo se han aplicado partes menores. Uno de esos acuerdos fue levantar de manera participativa una “Política Nacional de Descentralización” que, entre sus propósitos principales, tiene que abordar la imagen objetivo de las funciones propias de cada nivel del Estado, materia compleja que no ha sido debatida hasta ahora.

La Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE) ha recibido el encargo de reactivar este compromiso, lo cual debe culminar el primer semestre de este año.

Este impulso puede perfectamente ir acompañado de la puesta en marcha de otros compromisos establecidos en el acuerdo. Algunos de ellos son iniciativas propias de los Gobiernos Regionales, otras del Poder Ejecutivo y unas cuantas requieren la colaboración de ambos niveles del Estado.

Antes de describir esos desafíos parece importante despejar un par de materias que forman parte del debate político más activo: el futuro de la coordinación del gobierno central en los territorios y las características de la participación ciudadana. Ambas cuestiones pendientes están trabando el avance del proceso.

Uno de ellos es el compromiso programático de eliminar la figura de los “Delegados Presidenciales”. Este asunto ha sido el de mayor debate político en este período. La pregunta que cabe hacerse es la siguiente: ¿Elimina el proceso de descentralización la presencia y la acción del Estado central en los territorios? La respuesta a ello es negativa. Entonces, si el gobierno, los ministerios y los servicios públicos centrales continuarán trabajando en conjunto con los gobiernos regionales y locales ¿Cuál será la mejor forma de coordinarse y colaborar? Parece preferible tener una contraparte válida en cada territorio. Así lo entendió la Comisión Asesora Presidencial de 2014 y así funciona en la mayoría de los Estados descentralizados del mundo. El problema, entonces, no es el “delegado” (llámese cómo se llame el cargo), sino la clara distinción de funciones entre los distintos actores. Sacar de la agenda este tema ayudaría a despejar la cancha.

La animadversión contra los delegados tomó fuerza en 2021 cuando el presidente de la República dictó la instrucción que los gobernadores no podrían reunirse con seremis o directores regionales de servicios sin permiso previo del delegado. Pero, también afecta el avance del proceso las ambigüedades de la Ley 21.074 de “Fortalecimiento de la Regionalización” que no establece claramente la categoría de los gobernadores como máxima autoridad regional. Una autoridad que se dice encargada del desarrollo económico, social, cultural y ambiental de cada región del país, pero que todavía no tiene las herramientas para cumplir con su misión. Focalizar las conversaciones y acuerdos en este tema sería prioritario.

La otra materia en debate trata sobre el carácter de la participación ciudadana. Frente a la tendencia prevaleciente que no pone en valor las instituciones y las prácticas participativas se ha formulado la tesis que éstas tendrían que ser “vinculantes”. Si por eso se entiende que las resoluciones de las instituciones participativas son obligatorias para las instituciones representativas, ello es un claro desincentivo para que las autoridades subnacionales apoyen unas estructuras que generarían tal dualidad de mando normativo. Por otra parte, la Ley 20.500 tiene deficiencias expresadas en la forma de selección de los integrantes de los Consejos de la Sociedad Civil que llevan a sobrerrepresentar a las organizaciones de base en desmedro de organizaciones funcionales y a provocar la tentación de manipulación directiva de esas instancias por las autoridades unipersonales.

Junto con despejar estas variables que entorpecen el avance real del proceso; es necesario identificar qué cosas son las prioritarias para dar un nuevo salto de calidad en este repechaje descentralizador.

Comenzar con las tareas propias

El Protocolo de Acuerdos establece algunos compromisos que corresponden a iniciativas propias de los gobiernos regionales. Para salir del estancamiento el ejemplo debiera partir desde los actores principales de la descentralización.

1. El primer compromiso se refiere al tema de la participación ciudadana. No habrá un real fortalecimiento de las autoridades subnacionales si éstas no cuentan con un respaldo activo y movilizador de las energías propias de cada región y comuna. De acuerdo con la información de las páginas web de los propios gobiernos regionales sólo dos regiones tienen constituido su COSOC. Este es un pésimo indicador. Un mal ejemplo que parecería necesario corregir, máxime si se firmó un compromiso en ese sentido.
2. Un segundo compromiso es la creación de las Unidades de Control. A la luz de los cuestionamientos vividos en el último tiempo parece prioritario que esas Unidades existan y sean efectivas. De acuerdo con informaciones aportadas por el Observatorio de la Descentralización (programa de la UFRO y Fundación Chile Descentralizado) al mes de marzo solo 10 de los 16 gobiernos regionales tenía estas unidades funcionando, 5 estaban en proceso de selección del responsable y una no la tiene considerada. Por lo menos, en este caso se nota mayor actividad.
3. En tercer lugar, está planteada la tarea de crear sistemas regionales de gestión del capital humano. Uno de los problemas principales que afronta la descentralización es la fuga de talentos desde las periferias hacia el centro. Sabemos que el talento tiene una distribución normal, esto es que todas las regiones los generan en forma equivalente a su población. Pero, también sabemos que la oferta de calidad educacional y de puestos de trabajo atractivos favorece ampliamente a la metrópoli. Corregir esa realidad es un desafío propio de la descentralización. Generar políticas, oferta de calidad educativa y puestos atractivos de trabajo es una tarea prioritaria de los gobiernos y las universidades regionales. Hacerse cargo de ello es una alta prioridad; una tarea que no puede seguir esperando.

Cumplir también es un deber del Gobierno Central

Si los gobiernos regionales cumplen con sus compromisos, otro tanto será exigible al gobierno nacional. Entre las materias consideradas en el Protocolo destacamos.

1. Lo primero en esta materia sería cumplir con los traspasos de competencias solicitadas como prioritarias y acordadas con cada gobierno regional.
2. En esta misma línea, se debe ir preparando la reforma de la Ley 21.074 en los mismos términos que define el Protocolo: “A través de proyectos de Ley, se modificará el procedimiento de transferencia de competencias, de manera que conduzca a diseñar transferencias de conjuntos de competencias y procesos; y se establecerá un proceso administrativo para la transferencia de servicios, de acuerdo con la distribución competencial que se defina en la Política Nacional de Descentralización”.
3. Por último, pero no menos importante, cumplir con el compromiso de enviar y tramitar una Ley de Rentas Regionales que permita el aumento gradual de los recursos de libre disposición de los gobiernos regionales para poder cumplir con sus Estrategias Regionales de Desarrollo.

La importancia estratégica del impulso colaborativo 

El Protocolo de 2023 entrega señales claras a favor de un impulso colaborativo. Con voluntad política nada impide poner en marcha las principales iniciativas.

1. El Protocolo habla de crear Gabinetes Nación – Región. Parece un tema crucial institucionalizar el diseño de estructuras colaborativas entre los distintos niveles del Estado. A nivel nacional, se propone integrar un Gabinete con el presidente de la República, ministros y gobernadores: debiera haber una frecuencia de reuniones y una metodología para avanzar en forma positiva desde ya. Lo mismo debiera ocurrir a nivel regional donde puedan trabajar en conjunto gobernadores, jefes de división, delegados y seremis; esto podría comenzar informalmente desde ya y buscar formas de institucionalizarlo (es obvio que la coordinación de esta instancia debiera estar en los gobernadores regionales). Faltaría agregar la necesidad de generar un gabinete regional local con gobernadores y alcaldes.
2. Dentro de los compromisos relevantes está la oferta del gobierno central de apoyar al fortalecimiento de los gobiernos regionales en áreas fundamentales para cumplir con sus responsabilidades constitucionales y legales. El listado es muy potente: Acreditación de la calidad de la gestión pública, modernización de la gestión (digitalización,) uso de datos para el apoyo a la toma de decisiones relacionadas con las políticas públicas y el desarrollo territorial, apoyo técnico al ejercicio del rol de unidad ejecutora, estrategia de internacionalización de los gobiernos regionales e instalación y puesta en marcha de las áreas metropolitanas.

De estas áreas queremos llamar la atención sobre una de ellas. No habrá efectiva descentralización si no se potencian, tanto en cantidad como en calidad, los recursos humanos avanzados y las instituciones de apoyo técnico desde el gobierno y las universidades regionales. Personas e instituciones capaces de diseñar, gestionar y evaluar los programas y proyectos necesarios para liderar el desarrollo regional. Ello debiera avanzar ahora, mientras se pone en agenda, discute y aprueba una Ley de Plantas de Gobiernos Regionales que tome en serio la descentralización del país.

El avance simultáneo de la definición de una “Política Nacional de Descentralización” y de las medidas prioritarias del Protocolo de Acuerdo pondría fin a la noche oscura y abriría la puerta al repechaje del proceso de descentralización.

Fiente: https://lanuevamirada.cl/el-repechaje-de-la-descentralizacion/